ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 260/2363/20
провадження № К/9901/6915/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року (суддя Микуляк П.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року (головуючий суддя Запотічний І.І., судді Довга О.І., Макарик В.Я.)
у справі № 260/2363/20
за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1
до Мукачівської міської ради
третя особа - Державна регуляторна служба України
про визнання рішення незаконним
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Мукачівської міської ради, третя особа - Державна регуляторна служба України, в якому просили визнати незаконним та недійсним з моменту прийняття рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" від 28 квітня 2016 року №184.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року, яке було залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просять скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
4. Від Мукачівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
5. Від Державної регуляторної служби надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 квітня 2016 року Мукачівською міською радою Закарпатської області прийнято рішення №184 «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю».
7. 07 червня 2019 року Мукачівська місцева прокуратура Закарпатської області звернулася до Мукачівського міськрайонного суду в інтересах Мукачівської міської ради до ОСОБА_2 про стягнення збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю на підставі рішення Мукачівської міської ради №184.
8. 11 лютого 2020 року представником ОСОБА_2 подано скаргу до Державної регуляторної служби України про невідповідність рішення №184 вимогам чинного регуляторного законодавства.
9. Державна регуляторна служба України 24 лютого 2020 року направила до Мукачівської міської ради лист за наслідком аналізу Рішення №184 на предмет його невідповідності статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
10. Станом на 09 червня 2020 року Державна регуляторна служба Україна не отримала від Мукачівської міської ради інформацію про скасування Рішення №184. Так само відсутня інформація у засобах масової інформації або на інтернет ресурсі Мукачівської міської ради про те, що рішення скасоване.
11. ОСОБА_1 і ОСОБА_2 вважають рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" від 28 квітня 2016 року №184 протиправним, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що оскаржуване рішення відповідача прийняте органом місцевого самоврядування в межах наданих повноважень, а чинним законодавством прямої заборони щодо розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування порядку визначення та відшкодування збитків, заподіяних у зв`язку з використанням земельних ділянок з порушенням вимог законодавства, у зоні їх впливу, законом не передбачено.
13. Суди зробили висновок про обґрунтованість позиції Мукачівської міської ради про те, що використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів та оформлення відповідного права на земельну ділянку обмежує право територіальної громади міста на отримання доходів у вигляді орендної плати, що вважається збитками.
Зазначений Порядок встановлює єдину процедуру відшкодування збитків, заподіяних Мукачівській міській раді внаслідок порушення вимог земельного законодавства. Фізичні та юридичні особи, у разі використання ними земель міста з порушеннями вимог Земельного кодексу України, повинні відшкодувати Мукачівській міській раді збитки, спричинені їх діями або бездіяльністю. Збитки відшкодовуються внаслідок використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону.
14. Суд апеляційної інстанції розглянув доводи позивачів стосовно процедури оприлюднення проекту регуляторного акта (незважаючи на те, що порушення процедури не було визначена позивачами в якості підстав заявленого позову) і зазначив, що як стверджує відповідач, 25 березня 2016 року на офіційній сторінці Мукачівської міської ради (вкладка прозоре місто/Регуляторна діяльність/проекти регуляторних актів та АРВ) в мережі інтернет було оприлюднено проект рішення Мукачівської міської ради «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю» з відповідними додатками до нього, в тому числі з аналізом регуляторного впливу.
15. Також апеляційний адміністративний суд відхилив доводи позивачів стосовно того, що наявність пропозиції Державної регуляторної служби України від 24 лютого 2020 року вих. №1210/0/20-20 є беззаперечною підставою для визнання незаконним та недійсним з моменту прийняття оскаржуваного рішення з посиланням на те, що з врахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 371 Державна регуляторна служба України, як уповноважений орган мала б право звернутися до Мукачівської міської ради із запитом чи пропозицією про вжиття заходів щодо не скасування регуляторного акта, а внесення до нього відповідних змін чи визнання його таким, що втратив чинність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. Касаційну скаргу мотивовано порушеннями судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи.
17. Заявники, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначають, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, Верховного Суду, викладені в постанові від 22 січня 2020 року у справі № 638/11790/16-а.
18. У касаційній скарзі зазначено, що оскаржуване рішення містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства, суперечить принципам державної регуляторної політики, визначеним статтями 4, 8, 12, 21, 25, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» підлягає скасуванню.
19. Позивачі вважають, що відповідач фактично розширив передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства, цим самим вийшовши за межі наданих законом повноважень. При цьому суди не навели конкретної норми Конституції України, Земельного кодексу України, постанов Кабінету Міністрів України, які прямо визначають повноваження міської ради затверджувати Порядок про визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю.
20. У відзиві на касаційну скаргу Мукачівська міська рада погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також стверджує, що касаційна скарга не містить жодного конкретного покликання на порушення органом місцевого самоврядування норм чинних нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення.
21. Відповідач вважає, що Порядок визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, а є виключно процедурним.
22. У поясненнях на касаційну скаргу третя особа посилається на те, що чинним законодавством не передбачено повноважень місцевих рад щодо затвердження будь-яких положень чи порядків визначення та відшкодування збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю. Звертаємо увагу, що відповідно до вимог статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
24. Позивачі та третя особа вважають, що Мукачівська міська рада не мала повноважень на затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату, а також протиправно розширила передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства.
25. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
26. Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
27. Статтею 26 вказаного Закону визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
28. Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
29. У частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".