ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа №480/2181/19
адміністративне провадження № К/9901/3115/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2019, додаткове рішення цього ж суду від 24.07.2019 (прийняті судом у складі судді Кунця О.М.), та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Подобайло З.Г., суддів: Григорова А.М., Бартош Н.С.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастру), третя особа - Могрицька сільська рада Сумського району Сумської області, про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною та скасувати відмову відповідача, викладену у листі №Ц--5659-3026/21-19 від 10.05.2019, у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області;
- зобов`язати відповідача не пізніше 30 днів з дня набрання рішенням суду законної сили надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2019 позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру, викладену у листі №Ц--5659-3026/21-19 від 10.05.2019, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області.
Зобов`язано ГУ Держгеокадастру повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 08.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановлено стягнути за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати зі сплати судового збору у сумі 384 грн 20 коп.
Додатковим рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.07.2019 у задоволенні заяви ОСОБА_1 про розподіл витрат по судовій справі №480/2181/19 відмовлено.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23.12.2019 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2019 та додаткове рішення цього ж суду від 24.07.2019 залишив без змін.
Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем не розглянуто належним чином заяву позивача, чим допущено протиправну бездіяльність, тому із врахуванням норм статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) вийшов за межі позовних вимог та зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 10.05.2019р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області та прийняти відповідне рішення по даній заяві.
Відмовляючи у задоволенні заяви ОСОБА_1 про розподіл судових витрат, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що наявні у справі документи щодо надання правничої допомоги не відповідають критеріям, встановленим частиною дев`ятою статті 139 КАС України, доказів складання запитів немає, тому така послуга є недоведеною, виклад позиції сторони позивача у заяві про аргументацію позиції сторони позивача в межах судової справи від 15.07.2019 співпадає з викладом позиції у позовній заяві, а тому не може вважатися як окрема послуга з правничої допомоги.
Питання щодо відшкодування судових витрат на поштові відправлення мало бути заявлено до прийняття рішення. Відповідної заяви до прийняття судом рішення у даній справі, не надано.
Заява про ухвалення додаткового рішення надійшла до суду засобами електронного зв`язку лише 22.07.2019.
Крім цього, позивач на обґрунтування понесених витрат на поштові відправлення у сумі 60 грн зазначає, що ним 15.07.2019 направлялись відповідачу та третій особі докази судових витрат на правову допомогу. Такі докази направлення були додані до заяви про аргументацію позиції сторони позивача в межах судової справи від 15.07.2019.
Однак, до самої заяви про аргументацію позиції сторони позивача в межах судової справи від 15.07.2019 не надано доказів понесення позивачем витрат за поштові послуги у сумі 60 грн.
Відтак, підстави для стягнення витрат з відповідача відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
27.01.2020 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати у частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою рішення суду першої інстанції, та прийняти в цій частині нове рішення про задоволення цих позовних вимог.
Що стосується розподілу судових витрат рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2019, додаткове рішення цього ж суду від 24.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 скасувати та прийняти нове рішення про відшкодування судових витрат в розмірі фактично понесених витрат на сплату судового збору в розмірі 768 грн 40 коп. та понесених судових витрат на правничу допомогу в розмірі 3000,00 грн, понесених у зв`язку зі зверненням до суду з адміністративним позовом та правничого супроводження адвоката під час розгляду судової справи.
У скарзі зазначає, що суди не застосували правовий висновок Верховного Суду, викладений, зокрема у постанові від 23.05.2018 у справі № 825/602/17, згідно з яким повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Вважає, що в даному випадку єдиним правильним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл.
Що стосується розподілу судових витрат, позивач зазначив, що договір від 28.05.2019 суду наданий як належний, допустимий, достовірний та достатній документальний доказ наявності укладеного, узгодженого та підписаного договору про правничу допомогу з адвокатом.
Цей договір та внесена доплата в сумі 3000,00 грн стосується договірних стосунків клієнта та адвоката в межах означеного судового звернення по захисту порушеного права клієнта.
Всю супровідну та документальну роботу виконував саме адвокат в межах надання правничої допомоги, за що була доплата в межах судового розгляду справи у сумі 3000,00 грн. Загальний витрачений час адвоката в межах судової справи в суді першої інстанції складає 11 год. 10 хв.
Суд дійшов хибних висновків про те, що наявні у справі документи щодо надання правничої допомоги не можуть вважатись належним чином складеними первинними документами, які підтверджують фактичне здійснення господарської операції по наданню правничої допомоги.
Суди необґрунтовано зазначили, що позовна заява підписана позивачем ОСОБА_1 , що ставить під сумнів її складення адвокатом.
Суд також помиляється, коли зазначає, що позивачем не надано суду конкретизованого розрахунку калькуляції вартості отриманих ним правових послуг, а у наданому акті приймання-передачі виконаних робіт вказано лише витрачений адвокатом час на певну послугу без зазначення вартості за кожну годину.
Посилається на те, що суд необ`єктивно та помилково зазначив, що опис наданих робіт, наведений в акті приймання-передачі виконаних робіт від 15.07.2019, містить тотожні, взаємовиключні надані адвокатом послуги від 28.05.2019, 06.06.2019, 14.06.2019.
Упередженим є посилання суду на те, що виклад позиції сторони позивача у заяві про аргументацію позиції сторони позивача в межах судової справи від 15.07.2019 співпадає з викладом позиції у позовній заяві, а тому не може вважатися як окрема послуга з правничої допомоги.
За змістом означена заява не ототожнюється зі змістом адміністративного позову. Сам факт того, що обидва передбачені документи спрямовані для вирішення по суті однієї судової справи ще не означає їх взаємозамінність.
Судження суду про те, що факт проведення розгляду справи було здійснено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін не потребує супроводження справи адвокатом - є дискредитуючим права позивача на професійну правову допомогу.
За правовою позицією Верховного Суду від 17.10.2018 у справі № 301/1894/17 витрати на правову допомогу стягуються не лише за участі у судовому засіданні, а й у разі вчинення інших дій за його межами та поза судовим засіданням.
У постанові Верховного Суду від 09.07.2019 у справі № 923/726/18 зазначено, що від учасника справи вимагається надання доказів щодо обсягу наданих послуг і виконання робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає справі, але не доказів обґрунтування часу, витраченого фахівцем в галузі права.
Стороною позивача було надано всі можливі та необхідні згідно чинного законодавства документальні докази надання/отримання правничої допомоги з чітким та детальним описом у відповідності до розроблених актів виконаних робіт.
Зазначає, що суду надані всі докази втрат за поштові послуги надані до суду в межах процесуальних строків, на кожній квитанції (які є різні за датами вчинення операцій) зазначено ціну поштового відправлення.
У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.01.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 06.02.2020 відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2021 № 2245/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл справи та визначено нову колегію судді: головуючий суддя - Бевзенко В.М., судді: Шарапа В.М. Чиркін С.М.
У зв`язку з виведенням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Бевзенка В.М. зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 № 510/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл справи та визначено нову колегію суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В.. судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді-доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
08.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Могрицької сільської ради Сумського району Сумської області.
За результатами розгляду цієї заяви, відповідач надіслав лист від 10.05.2019 №Ц--5659-3026/21-19, яким повідомлено, що відповідно до інформаційної довідки Міськрайонного управління у м. Сумах та Сумського району від 10.05.2019 №761/415-19 землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність, відносяться до земель сільськогосподарського призначення - сіножаті, що не відповідає призначенню та принципам землеустрою в частині створення раціональної системи землеволодіння та землекористування. Оскільки сіножаті можуть бути у складі земель для будь-якого сільськогосподарського призначення, але прямо забороняється розорювання сіножатей. На думку позивача, вказана відмова є протиправною, оскільки вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою наведений у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, при цьому в листі відповідача не наведено жодної з них.
Не погодившись з вищевказаним листом, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 14 Конституції України закріплено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель врегульовано Земельним кодексом України.
Згідно зі статтею 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Приписами частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Статтею 81 ЗК України визначено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу 1 частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, земельним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521 (далі - Положення № 333).
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до приписів вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.