ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2022 року
м. Київ
справа № 200/13878/18-а
адміністративне провадження № К/9901/21757/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Світлодарської міської ради
третя особа: Публічне акціонерне товариство «Центренерго»,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20.02.2019 (головуючий суддя - Логойда Т.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 (головуючий суддя - Ястребова Л.В., судді - Компанієць І.Д., Казначеєв Е.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив суд визнати рішення №22 від 28.03.2018 виконавчого комітету Світлодарської міської ради Бахмутського району Донецької області протиправним та нечинним з моменту його прийняття, тобто з 28.03.2018.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення прийнято за межами повноважень відповідача, є неправомірним втручанням у майно позивача, а при прийнятті рішення відповідачем не враховувалися якісні показники існуючих тарифів. Позивач вважав, що оскаржуване рішення є немотивованим та таким, що прийнято необґрунтовано, тобто без врахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, а саме, без встановлення та врахування критеріїв якості послуг.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Донецького окружного адміністративною суду від 20.02.2019, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що відповідачем при винесенні спірного рішення правомірно застосовані відповідні положення законодавства. Виконавчим комітетом міської ради проведено відповідний контроль за дотриманням суб`єктом господарювання, що надає відповідні комунальні послуги, порядку доведення до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності; дотримано процедуру прийняття рішення.
5. Суди першої та апеляційної інстанцій відхилили доводи позивача про відсутність у відповідача повноважень через закінчення строку повноважень. Так, судами зазначено, що чергові вибори мали відбутися у 2015 році, однак у зв`язку з неможливістю проведення у місті Світлодарську чергових виборів, що проводилися на підставі постанови Верховної Ради України №645-VIII від 17.07.2015 «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2015 році», про що Центральною виборчою комісією було прийнято відповідну постанову, у місті Світлодарську залишилися повноважними міський голова, Світлодарська міська рада та обраний нею виконавчий комітет. Суди дійшли висновку про те, що Виконавчий комітет Світлодарської міської ради є виконавчим органом вказаної міської ради, який виходячи з вимог ч. 3 ст. 140, ч. 4 ст. 141 Конституції України, ч. 1 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування» зобов`язаний виконувати свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
6. Крім того, судом апеляційної інстанції відхилено доводи позивача про недослідження судом першої інстанції питання поліпшення якості послуг, оскільки при встановленні тарифів було враховано економічно обґрунтовані витрати на їх виробництво, що відповідає вимогам законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями, у серпні 2019 року ОСОБА_1 звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить зазначені судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
8. В касаційній скарзі позивач, посилаючись на ст. 141 Конституції України, вказує, що повноваження Світлодарської міської ради закінчилися ще 01.01.2016, а тому спірне рішення відповідача було прийнято поза межами його повноважень. Вважає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували постанову Центральної виборчої комісії №207 від 29.08.2015, та зазначає, що вказаною постановою не було продовжено конституційних повноважень Світлодарської міської ради.
9. На думку позивача, Виконавчий комітет може бути наділено повноваженнями лише на строк повноважень Ради, встановлений Конституцією України, який не може перевищувати п`ять років.
10. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам позовної заяви в частині поліпшення якості послуг. Так, позивач вважає, що спірне рішення відповідача було необґрунтовано прийнято без врахування якісних показників послуг, адже, оскільки рішення було прийнято з метою поліпшення якості послуг, для його прийняття була наявна необхідність розгляду показників якості послуг із зазначенням, які критерії якості зміняться залежно від підвищення ціни та яким показникам будуть відповідати. Зазначає також, що показник економічної обґрунтованості витрат на виробництво послуг не вказує на якісну характеристику цих послуг.
11. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк від учасників справи не надходило.
Рух адміністративної справи y суді касаційної інстанції
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.08.2019 для розгляду справи №200/13878/18-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г.
13. Ухвалою Верховного Суду від 11.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 04.02.2020 задоволено заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Стеценка С.Г., Рибачука А.І., Стрелець Т.Г. у справі №200/13878/18-а.
15. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.02.2020 для розгляду справи №200/13878/18-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
16. Ухвалою Верховного Суду від 30.05.2022 справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до судового розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проживає в місті Світлодарську Бахмутського р-ну Донецької обл., є споживачем послуг, які надаються населенню відокремленим підрозділом Публічного акціонерного товариства «Центренерго» - Вуглегірською тепловою електричною станцією Публічного акціонерного товариства «Центренерго», яка є виконавцем комунальних послуг з централізованого опалення, холодного водопостачання, гарячого водопостачання та водовідведення на підставі рішення Світлодарської міської ради від 25.09.2014 №VI/73-3 «Про визначення виконавців житлово-комунальних послуг для населення і підприємств м. Світлодарська».
18. Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2718 від 05.11.2015 Публічному акціонерному товариству «Центренерго» були установлені тарифи:
- на централізоване водопостачання - 4,95 грн. за 1 куб. м (без ПДВ);
- на централізоване водовідведення - 3,71 грн. за 1 куб. м (без ПДВ).
19. Також установлено структуру тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення згідно з додатками 1, 2.
20. Вказані тарифи діяли з 01.01.2016 і поширювалися на споживачів послуг, що проживали у м. Світлодарську Бахмутського р-ну Донецької обл., зокрема на позивача.
21. 28 листопада 2017 року, посилаючись на набранням чинності вказаною Постановою та на те, що господарська діяльність Вуглегірської ТЕС ПАТ`Центренерго» вже не підпадає під ліцензування Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг тому, що сукупна чисельність населення міста Світлодарська становить менше ніж сто тисяч осіб, Вуглегірська ТЕС ПАТ «Центренерго» звернулася до відповідача з листом від 28.11.2017 №05/4248, яким надіслала на розгляд та затвердження розрахунки тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення та тарифи на послуги з централізованого постачання холодної води та послуги з водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем (всього 6 папок).
22. Серед поданих документів були, зокрема обґрунтування необхідності встановлення нових тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, послугу постачання холодної води та водовідведення в використанням внутрішньо будинкових систем, які надаються Вуглегірською ТЕС. В обґрунтуванні містилося посилання на те, що надання вказаних комунальних послуг залишається збитковим, оскільки з 01.01.2016 значно зросли ціни на матеріали, тарифи на електроенергію, на послуги, збільшився розмір податків, підвищилася мінімальна заробітна плата, крім того, з 01.01.2018 зросте вартість послуг КП «Вода Донбасу» з 0,323 грн (без ПДВ) за 1 куб.м до 3,46 грн за 1 куб.м (без ПДВ), тому тарифи, які діють з 01.01.2016, вже не відповідають реальним витратам на виробництво послуг. Підприємством виконані розрахунки тарифів на підставі Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №869 (розрахунки містяться в обґрунтуванні).
23. Наприкінці грудня 2017 року на виконання вимог Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, що затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30.07.2012 №390, обґрунтування необхідності встановлення нових тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, послугу постачання холодної води та водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем, які надаються Вуглегірською ТЕС, Вуглегірською ТЕС ПАТ «Центренерго» опубліковані на офіційному сайті ПАТ «Центренерго» http://www.centrenergo.com/ в підрозд. «Теплопостачання» розд. «Діяльність» (а саме: http://www.centrenergo.com/activity/heat_supply/).
24. В опублікованих обґрунтуваннях містилася інформація, зокрема, про загальний розмір планованого тарифу, поданого Виконкому Світлодарської міської ради; його структуру (плановані витрати за елементами, прибуток, податок на додану вартість); обґрунтування причин зміни тарифу (зазначення розміру діючого тарифу та відсотка відшкодування затвердженим тарифом собівартості, планового економічно обґрунтованого тарифу, дати, коли тариф востаннє переглядався, причин перегляду тарифу, зазначення відсотка зростання основних складових тарифу (заробітної плати, електроенергії, паливо-мастильних матеріалів), визначення відсотка підвищення тарифу тощо).
25. В опублікованих обґрунтуваннях Вуглегірська ТЕС ПАТ «Центренерго» встановила термін - до 14.01.2018, протягом якого вона приймає від юридичних та фізичних осіб, їх об`єднань зауваження та пропозиції до запропонованих тарифів.
26. Інформація про заплановану зміну тарифів була також опублікована на сайті Вуглегірської ТЕС ПАТ «Центренерго» та в газеті Вуглегірської ТЕС - «Енергетик», що сторонами не заперечується.
27. Про вказані обставини Вуглегірська ТЕС ПАТ «Центренерго» повідомила відповідача листом від 26.01.2018 №05/402, в якому також зазначала, що зауважень та пропозицій від споживачів послуг з централізованого водопостачання та водовідведення, послуг з постачання холодної води та водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем не надходило.
28. 08 лютого 2018 року відповідач надіслав на адресу Вуглегірської ТЕС ПАТ «Центренерго» лист від 08.02.2018 №02/23/ж-0165 «Про розгляд тарифів», в якому повідомив, що в процесі розгляду наданих Вуглегірською ТЕС розрахунків тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги постачання холодної води та водовідведення з використанням внутрішньобудинкових систем, на засіданні постійної комісії з питань планування, бюджету, екології, торгівлі, побуту, землекористування та житлово-комунального господарства, виникли питання щодо різниці в тарифі на централізоване водопостачання та тарифі на послугу постачання холодної води з використанням внутрішньобудинкових систем. У зв`язку з цим відповідач просив провести детальний аналіз витрат по послугам постачання холодної води мешканцям багатоквартирних будинків та перерозподілити частину витрат між видами діяльності: централізоване водопостачання та послуга постачання холодної води з використанням внутрішньобудинкових систем. Також просив звернути увагу та переглянути такі статті як: витрати на оплату праці, перерахувати відповідно до чинного законодавства, з урахуванням графіків роботи 2018 року; амортизаційні відрахування перерахувати з урахуванням фактичної залишкової вартості основних засобів станом на 01.01.2018 за податковим обліком.
29. Листом від 26.02.2018 №05/858 Вуглегірська ТЕС ПАТ «Центренерго» повідомила відповідача, що провела детальний аналіз, та надіслала відкориговані розрахунки тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення та тарифів на послугу з централізованого водопостачання та водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем, які виконані з урахуванням пропозицій та зауважень, що викладені в листі відповідача від 08.02.2018 №02/23/ж-0165. Просила розглянути надані розрахунки та затвердити тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення та тарифи на послугу з централізованого водопостачання та водовідведення з використанням внутрішньобудинкових систем.
30. Одночасно Вуглегірська ТЕС ПАТ «Центренерго» надіслала до відповідача пояснення щодо корегування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги на централізоване постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), зі складовими тарифів, відповідно до яких порівняння скоригованих тарифів з тарифами, що були надані на встановлення, виглядає наступним чином:
- централізоване водопостачання: у тарифах, що були направлені до відповідача, - 15,79 грн за 1 куб. м (без ПДВ), у скорегованих тарифах - 14,27 грн за 1 куб. м (без ПДВ);
- централізоване водовідведення: у тарифах, що були направлені до відповідача, - 5,93 грн за 1 куб. м (без ПДВ), у скорегованих тарифах - 5,51 грн за 1 куб. м (без ПДВ);
- послуга постачання холодної води (з використанням внутрішньобудинкових систем): у тарифах, що були направлені до відповідача, - 17,08 грн за 1 куб. м (без ПДВ), у скорегованих тарифах - 14,83 грн за 1 куб. м (без ПДВ);
- послуга водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем): у тарифах, що були направлені до відповідача, - 6,31 грн за 1 куб. м (без ПДВ), у скорегованих тарифах - 5,86 грн за 1 куб. м (без ПДВ).
31. Одночасно надіслала, зокрема, розрахунки повної собівартості та середньозваженого тарифу; порівняння витрат на централізоване водопостачання, централізоване водовідведення, на послугу постачання холодної води (з використанням внутрішньобудинкових систем) і на послугу водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) у скорегованому тарифі з витратами у тарифах, що направлені на встановлення до міськвиконкому та фактичних 2017 року (чотири додатка до розрахунків), в яких детально розписано з яких витрат складається кожний із запропонованих тарифів.
32. 27 березня 2018 року відбулося засідання громадської ради при Виконавчому комітеті Світлодарської міської ради, на якому обговорено проект рішення «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого во допостачання та водовідведення, послуг з постачання холодної води та водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем, які надаються Вуглегірською ТЕС для населення і підприємств».
33. 28 березня 2018 року відбулося засідання Виконавчого комітету Світлодарської міської ради, на якому розглядалося вказане питання, про що складено протокол №4 від 28.03.2018 (питання №6).
34. Рішенням Виконавчого комітету Світлодарської міської ради №22 від 28.03.2018 «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, послуг з постачання холодної води та водовідведення з використанням внутрішньо будинкових систем, які надаються Вуглегірською ТЕС для населення і підприємств» на підставі листів Вуглегірської ТЕС ПАТ «Центренерго» №05/4248 від 28.11.2017, №05/402 від 26.01.2018, №05/858 від 26.02.2018, згідно з постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №307 від 22.03.2017 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення», ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та з метою поліпшення якості послуг встановлені тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, послуги з постачання холодної води та водовідведення, з використанням внутрішньобудинкових систем, які надаються, публічним акціонерним товариством «Центренерго» в особі Вуглегірської ТЕС для населення і підприємств (додаток №2 до рішення).
35. Відповідно до додатку №2 до Рішення тарифи збільшені та становили:
- централізоване водопостачання міста Світлодарська - 14,27 грн за 1 куб. м (без ПДВ) (замість діючого тарифу 4,95 грн);
- централізоване водопостачання з використанням внутрішньобудинкових систем міста Світлодарська - 14,83 грн за 1 куб. м (без ПДВ) (замість діючого тарифу 4,95 грн);
- централізоване водовідведення м. Світлодарська - 5,51 грн за 1 куб. м (без ПДВ) (замість діючого тарифу 3,71 грн);
- централізоване водовідведення з використанням внутрішньобудинкових систем міста Світлодарська - 5,86 грн за 1 куб. м (без ПДВ) (замість діючого тарифу 3,71 грн).