ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2022 року
м. Київ
справа № 520/6591/2020
адміністративне провадження № К/9901/28166/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/6591/2020
за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури про поновлення на посаді, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (головуючий суддя - Полях Н. А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (головуючий суддя - Калиновський В. А., судді: Макаренко Я. М., Мінаєва О. М.)
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної прокуратури, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області №803-к від 22 квітня 2020 року (далі - спірний наказ) про його звільнення з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Харківської області (далі - прокурор відділу);
- поновити його на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді з 25 квітня 2020 року;
- стягнути з прокуратури Харківської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його незаконно було звільнено із займаної посади з порушенням приписів норм Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та чинного законодавства, позаяк «новоутворений» орган прокуратури як юридична особа змінив тільки назву й наділений тими самими повноваженнями, що й раніше, отже звільнення на підставі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури (яка фактично не відбулася) є протиправним.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Мотиви, з яких суд першої інстанції виходив при прийнятті означеного рішення, полягають у тому, що Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX) пов`язує звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закон України № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) не з рішеннями про ліквідацію чи реорганізації органу прокуратури або про скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, а насамперед з процедурою проходження прокурорами атестації як складовою частиною процесу реформування органів прокуратури, введеного в дію Законом № 113-IX з дня набрання ним чинності.
5. Суд першої інстанції зазначив, що неподання позивачем заяви про переведення на посаду прокурора в прокуратуру Харківської області та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію згідно вимог пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX є юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
6. З огляду на це, дійшов висновку, що спірний наказ відповідача №803-к виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
7. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем законодавства про працю суд першої інстанції зазначив, що норми Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач не допустив порушень трудового законодавства при звільненні позивача.
8. З наведеними мотивами суду першої інстанції погодився і суд апеляційної інстанції та залишив рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року без змін.
9. На думку суду апеляційної інстанції, такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/16-а.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
10. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в цій справі, ОСОБА_1 02 серпня 2021 року звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
11. Підставами касаційного оскарження позивач визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки суд не врахував висновок висловлений Верховним Судом України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), та Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року в справі №817/3397/15 неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
12. Посилається на неврахування висновків Верховного Суду сформованих у справах №823/5361/15 та №820/10744/15.
13. Крім того, скаржник вказує, що наразі немає правового висновку Верховного Суду щодо застосування підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у взаємозв`язку з вимогами пункту 1 частини першої статті 40, частини першої та другої статті 492 КЗпП України, частини третьої статті 16 Закону № 1697-VII у контексті правомірності застосування непередбаченої Законом № 1697-VII підстави для звільнення прокурора у разі неподання заяви про намір пройти атестацію - за умови відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.
14. Аргументуючи свою позицію скаржник зазначає, що жодного рішення щодо скорочення штату в прокуратурі Харківської області не приймалось, сам орган - прокуратура Харківської області не був ліквідований чи реорганізований, і саме тому підстава звільнення, визначена пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, у даному випадку не може бути застосована.
15. Також, на думку позивача, посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення (правова позиція щодо обов`язковості зазначення конкретної підстави для звільнення викладена у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17).
16. Одночасно з цим, не погоджується скаржник і з висновком судів першої та апеляційної інстанції про незастосування до спірних правовідносин норм КЗпП України.
17. Ухвалою від 18 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
19. Ухвалою від 26 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
20. ОСОБА_1 з 04 серпня 2011 року по 24 квітня 2020 року безперервно працював в органах прокуратури України, що підтверджується трудовою книжкою серії НОМЕР_1 .
21. Наказом №1071к від 14 червня 2019 року позивач був переведений на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Харківської області (далі - прокурор відділу).
22. Наказом прокурора Харківської області №803-к від 22 квітня 2020 року ОСОБА_1 було звільнено з займаної посади прокурора відділу та з органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 24 квітня 2020 року.
23. На запит представника позивача листом №18-7493-20 від 18 травня 2020 року Прокуратура Харківської області повідомила, що ОСОБА_1 не подав Генеральному прокурору у встановлений строк заяви про переведення до обласної прокуратури та про намір пройти атестацію. ОСОБА_1 здійснено виплату компенсації за 71 день невикористаної відпустки. За останні 12 місяців перед звільненням ОСОБА_1 надавалась матеріальна допомога для оздоровлення у липні 2019 року та у лютому 2020 року (накази від 13.07.2019 року №1463к, 17.02.2020 року №351к), матеріальна допомога при вирішенні соціально-побутових питань у жовтні 2019 року (наказ від 04.10.2019 року №2065к).
24. Не погоджуючись із таким рішенням суб`єкта владних повноважень позивач звернувся до суду із позовом.
V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
25. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
26. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
27. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
28. Спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з наказом №803-к від 22 квітня 2020 року про його звільнення з займаної посади прокурора відділу та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 24 квітня 2020 року.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
31. Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.
32. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Таким чином адміністративний суд повинен з`ясувати не лише чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також чи було його рішення прийнято на законних підставах та чи відповідає воно, зокрема, критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.
34. Стаття 4 Закону № 1697-VII визначає, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
35. Незалежність прокурора забезпечуються, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (стаття 16 Закону № 1697-VII).
36. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
37. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
38. Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
39. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ).
40. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
41. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
42. За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
43. Відповідно до пункту 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
44. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
45. Згідно з пунктом 18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України «Про прокуратуру». При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України «Про прокуратуру», не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.