ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 травня 2022 року
м. Київ
справа № 300/3980/20
адміністративне провадження № К/9901/35287/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А.В.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 (головуючий суддя - Л.П. Іщук, судді - І.М. Обрізко, Т.В. Онишкевич)
у справі № 300/3980/20
за позовом ОСОБА_1
до Державної екологічної інспекції України,
Державної екологічної інспекції Карпатського округу
про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (відповідач-1), Державної екологічної інспекції Карпатського округу (відповідач-2), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 10.12.2020 № 443-О «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-О «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 11.12.2020;
- стягнути з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме з 11.12.2020 по день поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність оскаржуваних наказів, оскільки вважає, що в його діях відсутній склад дисциплінарного проступку, а при здійсненні дій, за які його піддано дисциплінарному стягненню не порушено жодного нормативного акту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 10.12.2020 № 443-О «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ». Визнано протиправним і скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-О «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 25.12.2020. Стягнуто з Державної екологічної інспекції Карпатського округу на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.12.2020 по 20.04.2021 у розмірі 77 228 грн 82 коп. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. При постановленні рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що за відсутності чіткого правового регулювання процедури призначення осіб на посади державної служби на час дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину, зважаючи на відсутність будь-яких належним чином оформлених зауважень, попереджень чи заперечень зі сторони відділу правового забезпечення і сектору з питань запобігання та виявлення корупції щодо правомірності наказів про призначення осіб на посади державної служби до одержання результатів спеціальних перевірок, а також, беручи до уваги попередню обізнаність позивача щодо позитивних результатів спеціальних перевірок, в діях позивача відсутній умисел як обов`язкова складова вини особи. При призначенні ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на посади державної служби позивач не допустив перевищення наданих йому службових повноважень, оскільки дії позивача стосовно призначення осіб на посади державної служби не виходять за межі наданих керівнику Державної екологічної інспекції Карпатського округу службових повноважень та вчинені з метою забезпечення виконання завдань і функцій державного органу на період дії карантину, що є винятковим випадком для добору і призначення осіб на вакантні посади державної служби з особливим порядком проведення, який врегульовано нормами Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
6. При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з обґрунтованості висновку Державної екологічної інспекції України про допущення позивачем порушення пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу», абзацу першого частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» при призначенні ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки, оскільки саме позивач був відповідальним за організацію проведення таких перевірок.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказаний пункт скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування законодавства про призначення на державну службу під час карантину.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що призначення ним посадових осіб в період дії карантину відповідає вимогам Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290. Зазначає, що законодавець не передбачив проведення спеціальної перевірки, встановленої статтею 56 Закону України «Про запобігання корупції», під час укладання контракту на обмежений термін в період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Нечіткість законодавства не може бути підставою для притягнення позивача до відповідальності та його звільнення. Також, вказує, що дії позивача не можуть кваліфікуватися, як «перевищення службових повноважень», оскільки він наділений повноваженнями виносити накази, у тому числі і призначення на посади.
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
11. Відповідач-2 у відзиві на касаційну скаргу вказує про безпідставність та необґрунтованість касаційної скарги, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржуване судове рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
12. Ухвалою Верховного Суду від 11.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
13. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. ОСОБА_1 з 03.03.2020 займав посаду начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу.
15. 03.11.2020 завідувач сектору з питань запобігання та виявлення корупції Державної екологічної інспекції Ковальчук О.Ю. подав голові Державної екологічної інспекції Мальованому А.М. службову записку № 42 з пропозицією порушити відносно ОСОБА_1 дисциплінарне провадження за перевищення службових повноважень, що не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, із одночасним відстороненням від виконання посадових обов`язків з метою визначення наявності та ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого ним дисциплінарного проступку, яка обґрунтована тим, що ОСОБА_1 призначив на посади державної служби категорії «Б» 4 особи без проведення спеціальної перевірки, обов`язок проведення якої до призначення на посади державної служби відповідної категорії передбачено статтею 56 Закону України «Про запобігання корупції» та статтею 31 Закону України «Про державну службу», а також чинив можливий протиправний тиск на державних службовців Державної екологічної інспекції Карпатського округу.
16. Наказом Державної екологічної інспекції України від 05.11.2020 № 417 порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за ознаками вчинення дисциплінарного проступку, визначеного пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», відсторонено його від виконання посадових обов`язків начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 06.11.2020 та утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ.
17. При проведенні дисциплінарного провадження було встановлено, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 були призначені на посади державної служби категорії «Б» на період дії карантину шляхом укладення контрактів без проведення спеціальної перевірки, відповідальним за організацію проведення якої був позивач, що є порушенням пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу», абзацу першого частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 16 Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2.
18. Крім цього, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 призначені на відповідні посади державної служби в Інспекції в порушення частини першої статті 31-1 Закону України «Про державну службу» без передбаченої цією нормою Закону та затвердженого Кабінетом Міністрів України Порядку укладення контрактів, в тому числі, з недотриманням форми Типового контракту про проходження державної служби.
19. Також встановлено, що ОСОБА_6 призначено на відповідну посаду державної служби в Інспекції в порушення Порядку укладення контрактів з недотриманням форми Типового контракту про проходження державної служби.
20. Позивач скористався правом надання пояснень щодо вчинених ним дій, відповідно до яких, призначення ним посадових осіб в період дії карантину відповідає вимогам Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290. Зазначив, що вказаним Порядком визначено увесь алгоритм укладення контракту з державним службовцем на період дії карантину, однак, не передбачено послідовності укладення контракту і проведення спеціальної перевірки. Позивачем вказано, що спеціальна перевірка призначених ним осіб проведена відповідно до чинного законодавства.
21. За результатами проведеного дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією направлено голові Державної екологічної інспекції України подання від 03.12.2020, відповідно до якого, комісія встановила в діях начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу ОСОБА_1 наявність дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», у зв`язку з чим рекомендувала застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу».
22. Наказом Державної екологічної інспекції України від 10.12.2021 № 443-о застосовано до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби датою, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, у зв`язку із вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, а саме: призначення на посади державної служби в Державній екологічній інспекції Карпатського округу осіб, які не пройшли спеціальну перевірку, передбачену законодавством про запобігання корупції.
23. Наказом Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-о звільнено ОСОБА_1 , начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу, датою, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, у зв`язку з вчиненням державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», який передбачає звільнення відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу».
26. Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
27. Пунктом 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу» визначено, що на державну службу не може вступити особа, яка не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоди на її проведення.
28. Відповідно до частин першої, другої статті 21 Закону України «Про державну службу» вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.
Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
29. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 31 Закону України «Про державну службу» на посаду державної служби призначається особа, визначена переможцем конкурсу.
Рішення про призначення на посаду державної служби приймається суб`єктом призначення після проведення співбесіди з кандидатом та підписання з ним контракту про проходження державної служби (у разі укладення). Таке рішення приймається не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції.
У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про претендента на посаду, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, приймається рішення про відмову у призначенні на посаду державної служби.
30. Частиною другою статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, пов`язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2» установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин, який в подальшому продовжувався.
32. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2020 № 230, яка набрала чинності 25.03.2020, внесено зміни до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 246, згідно з якими у разі встановлення карантину відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та/або введення надзвичайного стану суб`єкт призначення або керівник державної служби має право зупинити проведення конкурсу.
Рішення суб`єкта призначення або керівника державної служби про зупинення та про відновлення проведення конкурсу оформлюється шляхом видання відповідного наказу (розпорядження).
33. Пунктом 8 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 № 553-IX, тимчасово, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, зупинено дію положень Закону України «Про державну службу» (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43 із наступними змінами) та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (Відомості Верховної Ради України, 2011 р., № 38, ст. 385 із наступними змінами) в частині проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.
Визначено, що призначення на посади державної служби здійснюється в установленому Кабінетом Міністрів України порядку, який визначає механізм добору на посади державної служби шляхом проведення співбесід з визначеними суб`єктом призначення посадовими особами.
34. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 22.04.2020 № 290 «Деякі питання призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2», якою затверджено Порядок призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2 (далі - Порядок № 290).
35. Відповідно до пункту 1 Порядку № 290 цей порядок визначає механізм добору на вакантні посади державної служби на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
36. Згідно з пунктом 2 Порядку № 290 добір і призначення осіб на вакантні посади державної служби відповідно до цього Порядку здійснюється у виняткових випадках, пов`язаних з необхідністю виконання завдань і функцій державних органів на період дії карантину.
37. Пунктом 11 Порядку № 290 передбачено можливість суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі призначити на посаду державної служби особу шляхом укладення контракту про проходження державної служби на період дії карантину та до дня визначення суб`єктом призначення або керівником державної служби в державному органі переможця конкурсу.
38. Призначення на такі посади здійснюється шляхом проведення співбесіди з визначеними суб`єктом призначення або керівником державної служби у державному органі посадовими особами (пункт 12 Порядку № 290).
39. Згідно з підпунктом 3 пункту 20 Порядку № 290 після проведення співбесіди уповноваженою особою з визначеними нею кандидатурами вноситься обґрунтоване подання суб`єкту призначення або керівнику державної служби в державному органі про призначення на вакантну посаду державної служби кандидата шляхом укладення з ним контракту.