ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2022 року
Київ
справа №300/1157/20
адміністративне провадження № К/9901/23023/21, № К/9901/23301/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора України про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 (суддя - Матуляк Я. П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021 (колегія суддів у складі: Кухтея Р. В., Шевчук С. М., Шинкар Т. І.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до прокуратури Івано-Франківської області, Офісу Генерального прокурора, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора України, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 180 від 10.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» щодо неуспішного проходження атестації прокурором відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Івано-Франківської області від 28.04.2020 № 283к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 30.04.2020;
- поновити ОСОБА_1 в органах Івано-Франківської обласної прокуратури на посаді прокурора відділу захисту інтересів дітей та протидії насильству Івано-Франківської обласної прокуратури або рівнозначній посаді в органах прокуратури України, яка відповідає тій посаді, яку він займав станом на 30.04.2020;
- стягнути з Івано-Франківської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30.04.2020 по дату фактичного поновлення на роботі.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що належним чином пройти іспит та надати відповіді на всі питання тестування позивач був позбавлений можливості, оскільки після початку проходження тестування на виділеній електронно-обчислювальній техніці систематично виникали технічні несправності, а саме: проходила послідовна затримка системою відповідей на запитання. В результаті, після завершення часу іспиту, системою констатовано набрання позивачем 66 балів, із 70 мінімально допустимих, у зв`язку з чим кадровою комісією № 1 його не допущено до наступного етапу тестування. На одне із адресованих звернень позивача із описом технічних несправностей, причин незалежних від позивача, з яких складання іспиту переривалося та не відбулося в повній мірі, а також прохання призначити інший час (дату) складання іспиту кадрова комісія № 1 відповіді не дала, а протокольним рішенням Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020 відмовлено в задоволенні скарги ОСОБА_1 . Натомість, 28.04.2020 його ознайомлено із наказом про його звільнення із займаної посади. Обґрунтовуючи незаконність рішення кадрової комісії № 1, позивач вказує на грубі порушення установленої процедури прийняття такого. Окрім цього, оскаржуване рішення кадрової комісії № 1 прийняте з порушенням встановленої процедури у випадку відсутності голови комісії та підписано неуповноваженою службовою особою. Так, у засіданні комісії її голова ОСОБА_2 участі не брав, а у тексті протоколу відсутня фіксація факту голосування членами комісії за обрання виконуючого обов`язки такої комісії. Зазначає, що процес атестації відбувся у спосіб, не встановлений законом з використанням технічних засобів та програмного забезпечення, яке забезпечено не Офісом Генерального прокурора, а невідомими особами. В цілому, на думку позивача, проведення атестації має дискримінаційний характер та є порушенням конституційних прав позивача, зокрема щодо права на працю. Крім того, вважає, що посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у наказі про звільнення є порушенням його прав, оскільки рішення про ліквідацію чи реорганізацію прокуратури Івано-Франківської області не приймалося.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 08.05.2013 працював в органах прокуратури. З 29.03.2017 працював на посаді прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області.
Відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221.
У встановлений строк і за визначеною формою ОСОБА_1 подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, в зв`язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів.
Наказом Генерального прокурора від 07.02.2020 № 77 створено першу кадрову комісію.
Головою першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур 20.02.2020 затверджено графік складання іспитів у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Відповідно до відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону на відповідність здійснювати повноваження прокурора, ОСОБА_1 отримав 66 балів, що є менше прохідного балу (70 балів) для успішного складання іспиту.
04.03.2020 та 05.03.2020 позивачем скеровано голові першої кадрової комісії атестації прокурорів заяви з описом технічних несправностей з яких, на його думку, тестування переривалося та не відбулося в повній мірі та проханням призначити новий час (дату) складання даного іспиту. Доказів направлення заяви від 05.03.2020 позивачем не подано, до матеріалів справи долучено лише частину такої заяви.
За результатами розгляду заяви позивача від 04.03.2020 та інших осіб, які звернулися із подібними заявами, у задоволенні заяви ОСОБА_1 щодо призначення повторного тестування відмовлено та ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації позивачем.
Відповідно до протоколу № 8 засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020, під час проходження тестування прокурори не зверталися до представників кадрової комісії та робочої групи для фіксації технічної несправності комп`ютерної техніки чи програмно-апаратного комплексу у відповідних актах, відтак скарження на технічну роботу системи є непідтвердженими. Прокурори, які у своїх зверненнях вказували на погане самопочуття та незадовільний стан здоров`я, із відповідними заявами до членів комісії до проходження етапу тестування не зверталися, а вказали цю обставину лише після неуспішного його проходження.
Наказом прокуратури Івано-Франківської області від 28.04.2020 № 283к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.04.2020.
Підставою для прийняття спірного наказу стало рішення першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 10.04.2020 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту та не допущення до проходження наступних етапів атестації.
Вважаючи, що у відповідача не було правових підстав для звільнення позивача із займаної посади у зв`язку з протиправністю оскаржуваних рішення та наказу, останній звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Протокольною ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12.10.2020 замінено відповідача - прокуратуру Івано-Франківської області її правонаступником - Івано-Франківською обласною прокуратурою.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ від 28.04.2020 № 283к про звільнення ОСОБА_1 з 30.04.2020 з посади прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області; поновлено ОСОБА_1 в Івано-Франківській обласній прокуратурі на рівнозначній посаді прокурора відділу ювенальної юстиції з 30.04.2020, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України; стягнуто з Івано-Франківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.04.2020 до 11.01.2021 у розмірі 185 038,20 грн, з відповідним відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Івано-Франківської обласної прокуратури на користь позивача понесені судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 7500,00 грн. В задоволені решти позовних вимог відмовлено. Рішення в частині поновлення позивача на посаді та стягнення заробітної плати у межах стягнення за один місяць звернуто до негайного виконання.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що доводи позивача про наявність технічних неполадок комп`ютерної техніки під час проходження ним атестації, не знайшли свого підтвердження, тому кадрова комісія, приймаючи оспорюване рішення, діяла у межах, спосіб та порядку, що визначенні чинним законодавством. Стосовно позовних вимог про скасування наказу про звільнення та поновлення на займаній посаді, судом першої інстанції було зазначено, що наявність у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» двох окремих підстав для звільнення покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. За висновками суду першої інстанції, посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. Визначаючи суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд першої інстанції застосував положення статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), пунктів 2, 3, 8 Порядку обчислення середньої заробітної плати затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 (далі - Порядок № 100) та дійшов висновку, що середній заробіток позивача за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на його користь з Івано-Франківської обласної прокуратури становить 185 038,20 грн. Водночас суд погодився з позицію відповідача стосовно нарахування з 11.09.2020 прокурорам Івано-Франківської обласної прокуратури заробітної плати згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» виключно після успішного проходження ними атестації та призначення на відповідну посаду прокурора.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 скасовано та прийнято постанову, якою адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 180 від 10.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області з 30.04.2020. У решті рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 залишено без змін.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Порядком № 221 не передбачено складання відповідних актів технічних збоїв під час виконання іспиту, на які посилався відповідач у своїх протоколах, не визначено їх форму та не встановлено порядку перевірки інформації, яка в них відображена, що свідчить про те, що кадрова комісія, приймаючи оспорюване рішення, а також перевіряючи аргументи заяв позивача від 04.03.2020 та від 05.03.2020, не вжила жодних заходів щодо перевірки викладених у них обставин, обмежившись лише посиланням на відсутність існування акту, складання якого не передбачено Порядком № 221. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що жодних письмових доказів, які б свідчили про перебіг іспиту (тестування) на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, який відбувався за участю позивача 04.03.2020, на спростування доводів позивача, ні Офісом Генерального прокурора, ні Першою кадровою комісією не було надано. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що за результатами розгляду даної справи, з приводу існування технічних збоїв в системі тестування, крім позивача, того ж дня (04.03.2020) до відповідача звертався ще 81 прокурор, який приймав у ньому участь. До того ж, суд зазначає, що можливість існування таких проблем при роботі відповідної програми підтверджується листом ТзОВ «Сайметрікс-Україна», що мало місце раніше - 02.03.2020, та яке зумовило перенесення іспиту на інший день.
Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що усупереч вимогам частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суб`єктом владних повноважень не спростовано доводи позивача про те, що під час проведення іспиту (тестування) на загальні здібності та навички постійно відбувалися технічні збої в роботі комп`ютера, а також те, що він правильно відповідав на переважну більшість питань на всіх рівнях складності тесту, і що в процесі проходження тестування, система працювала некоректно, зокрема, при переході до іншого питання. Наявні у матеріалах докази свідчать про обґрунтованість доводів позивача про те, що під час проведення 04.03.2020 тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки мали місце технічні проблеми, а відтак такий іспит щодо нього не відбувся з причин, які не залежали ні від членів комісії, ні від позивача, який приймав у ньому участь.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги.
Висновок суду апеляційної інстанції про протиправність оспорюваного наказу та необґрунтованість доводів відповідачів в цій частині ґрунтується на протиправності оспорюваного рішення комісії, які, на думку суду, в силу нормативного врегулювання питань проходження атестації прокурорами, є взаємопов`язаними.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції вважав помилковим висновок суду першої інстанції про поновлення позивача в Івано-Франківській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області з 30.04.2020, оскільки відповідно до хронології подій спірні рішення та наказ були видані до утворення Івано-Франківської обласної прокуратури. За таких обставин, суд дійшов висновку, що позивач підлягає поновленню з 30.04.2020 на посаді прокурора відділу ювенальної юстиції прокуратури Івано-Франківської області.
З урахуванням загальної кількості робочих днів за період вимушеного прогулу та загальної суми середньої заробітної плати за весь час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про стягнення з відповідача на користь позивача коштів в сумі 185 038,20 грн.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Івано-Франківська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021 й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
У касаційній скарзі Івано-Франківською обласною прокуратурою зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України. На обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Івано-Франківська обласна прокуратура указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів. Також зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та мас виняткове значення для Івано-Франківської обласної прокуратури.
Також не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021 й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
У касаційній скарзі Офісом Генерального прокурора зазначено, що вона подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Так, Офіс Генерального прокурора зазначає, що судами при винесенні рішення не ураховано правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а, відповідно до якого саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», що, на думку скаржника, є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації; пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком; пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів; пункту 16 щодо обґрунтованості рішення кадрової комісії за результатами неуспішного складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону; пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
Крім того, скаржники у касаційних скаргах зазначають, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено обов`язковості затвердження відповідної форми акту, на який посилається кадрова комісія у своїх протоколах, тому стверджувати про необхідність законодавчого його затвердження, на думку скаржників, недоцільно та некоректно. З метою реалізації можливості учасників атестації на перенесення іспиту та/або призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту у зв`язку із його перериванням з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, та врегулювання цього процедурного питання, пов`язаного з діяльністю кадрової комісії, протоколом засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 20.02.2020 № 1 затверджено форму відповідного акту про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин. Наголошують, що саме для дострокового завершення тестування і складається акт, яким фіксуються наявні об`єктивні причини неможливості закінчити тестування, що у свою чергу є підставою для допущення до повторного тестування. Звертають увагу на те, що під час проходження позивачем тестування технічних збоїв не було, а тому й акт про їх наявність не міг бути складений.
Також зазначають, що позивачем будь-яких належних і допустимих доказів щодо наявності фактів неналежного функціонування комп`ютерної техніки під час складання іспиту на виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону не надано, а отже вжите судом формулювання «неможливо беззаперечно стверджувати», на думку скаржників, є припущенням, на якому ґрунтуються висновки суду. Крім того, зазначають, що судом апеляційної інстанції взагалі не з`ясовано, який етап тестування неуспішно пройдено позивачем, оскільки ТОВ «Сайметрікс-Україна» надавало послуги тільки з проведення тестування з оцінки загальних здібностей (ІІ етапу атестації). Звертають увагу на те, що позивач до другого етапу не був допущений.
Скаржники вважають, що судом апеляційної інстанції враховано неналежний доказ (лист ТОВ «Сайметрікс-Україна» від 02.03.2020), оскільки даний лист не містить інформації щодо предмета доказування, а стосується лише ІІ етапу тестування.
Крім того, вважають безпідставними висновки суду апеляційної інстанції, що комісією не перевірено аргументів, викладених у заявах позивача, та не вжито жодних заходів щодо перевірки описаних ним обставин. Зазначають, що відповідно до протоколу Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020 № 8, комісією розглянуто заяву ОСОБА_1 про повторне проходження тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора внаслідок технічних збоїв програмного забезпечення. За результатами її розгляду комісія відзначила, що під час проходження тестування позивач не звертався до представників кадрової комісії та робочої групи для фіксації у відповідних актах дострокового завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин. Крім того, позивач щодо технічних збоїв програмного забезпечення повідомив комісію лише після неуспішного проходження тестування. Таким чином, скаржники вважають, що заява позивача була в установлений Порядками № 221 та № 233 спосіб розглянута уповноваженою кадровою комісією. Отже, обставини, викладені в зверненнях позивача, враховані при ухваленні спірного рішення.
Наголошують, що доказів втручання в роботу програмного забезпечення третіми особами позивачем надано суду не було, а висновки суду, на їх думку, ґрунтуються виключно на припущеннях. Під час проведення тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону не було зафіксовано жодної спроби втручання у роботу програмного забезпечення третіх осіб.
Також вважають, що висновки суду першої інстанції про незаконність звільнення позивача у зв`язку з відсутністю ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів не ґрунтуються на нормах матеріального права, оскільки чітко визначеним нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Крім того, вважають, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про порушення принципу юридичної визначеності при звільненні прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення одного з юридичних фактів, перелічених у цій нормі, у зв`язку з яким відбулося звільнення, оскільки по-перше, позивача звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» в порядку, передбаченому пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, тобто у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації. По-друге, пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ сформульований чітко, однозначно та не допускає множинності тлумачення щодо правових наслідків для прокурорів, які не виконають обов`язок пройти атестацію, передбачену пунктами 7-18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Також посилаються на те, що резолютивна частина постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021 суперечить вимогам статей 315, 317, 322 КАС України та містить взаємовиключні формулювання, що, на їх думку, є грубим порушенням норм процесуального права.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзивах на касаційні скарги Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора просив залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Перша кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора України відзиву на касаційні скарги не надала.
Рух касаційної скарги
24.06.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.06.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 300/1157/20.
Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021.
29.06.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.06.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 300/1157/20.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.09.2021 № 1704/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 300/1157/20 у зв`язку з відпусткою судді Загороднюка А. Г., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 300/1157/20.
Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Відповідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Частина третя статті 16 Закону № 1697-VII передбачає, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX від 19.09.2019). Попередня редакція містила вказівку, що в порядку, передбачених «цим Законом».
Пункт 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VII передбачає, що повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність працівників органів прокуратури становить не більше 15000 осіб, зокрема загальна чисельність прокурорів становить не більше 10000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Абзацом 1 та 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4-6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України». Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Абзацом 1 пункту 7, пунктом 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Відповідно до пункту 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.