ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/20539/19
адміністративні провадження № К/9901/39533/21
№ К/9901/45836/21
№ К/9901/39314/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з додатковою відповідальністю «Укренергопром» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві, Товариства з додатковою відповідальністю «Укренергопром» на постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, від 18 листопада 2021 року (головуючий суддя - Костюк Л.О., судді: Бужак Н.П., Кузьмишина О.М.;)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У жовтні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач, ГУ ДСН у м. Києві, Управління) звернулось до суду з позовом до Товариства з додатковою відповідальністю «Укренергопром» (далі - відповідач, Товариство, ТДВ «Укренергопром» ), в якому просило:
- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації 1-го, 2-го, 3-го, 4-го, 5-го, 6-го, 10-го, 11-го, цокольних та технічних поверхів Товариства, яке здійснює господарську діяльність за адресою: вул. Солом`янська, 5, у Солом`янському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом знеструмлення електроживлення та накладення печаток на розподільчі електрощити та на вихідні двері технічного поверху;
- контроль за виконанням судового рішення щодо усунення порушень вимог пожежної та технічної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовими зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на ГУ ДСН у м. Києві.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час здійснення ГУ ДСН у м. Києві позапланової перевірки Товариства були встановлені порушення, які не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. ГУ ДСН у м. Києві 09 липня 2019 року видано наказ № 536 "Про проведення планових перевірок", відповідно до якого у період з 27 серпня 2019 року по 02 вересня 2019 року державним інспекторам доручено провести планову перевірку ТДВ "Укренергопром" (адреса: вул. Солом`янська, 5, у Солом`янському районі м. Києва) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
4. На підставі вказаного наказу видано посвідчення від 31 липня 2019 року №5020 на проведення перевірки Товариства.
5. Під час здійснення перевірки встановлено, що Товариством експлуатуються приміщення з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:
- пункту 1.8 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки України - допускається експлуатація та влаштування тимчасових ділянок електромереж;
- пункту 1.6 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки України - з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів здійснено не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
- пункту 1.4 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки України - підтримання експлуатаційної придатності СПЗ не проводитися відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (Не надано договір на технічне обслуговування системи оповіщання людей про пожежу та управління евакуювання);
- пункту 2.4. глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - не виконано роботи по зашпаруванню місць проходження місць проходження інженерних мереж, електричних кабелів, проводів через протипожежні перешкоди - стіни, перегородки в приміщеннях та коридорах вогнезахисним складом;
- пункту 2.28 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - надати підтверджуючі матеріали щодо токсичності продуктів горіння помірної димоутворювальної здатності та відповідності групам поширення полу`я килимів, килимових доріжок та іншого покриття підлоги;
- пункту 2.23 лави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - з приміщень 3-го поверху відсутній 2-й евакуаційний вихід;
- пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - з коридорів без природного освітлення не передбачено видалення диму;
- пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - не виконано відокремлення приміщень для зберігання автомобілів від технічних приміщень на всіх поверхах, довжина яких перевищує 48 м, не передбачено влаштування світлових розширень (карманів);
- пункту 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - у дверях сходових кліток встановлено скло, що дає скалки при руйнуванні;
- пункту 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - не всі двері сходових клітин забезпечені пристроями для самозачинення;
- підпункту 6 пункту 2.2 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки України - не всі пожежні кран-комплекти розміщуються у вбудованих або навісних шафках, які мають отвори для провітрювання, і пристосовані для опломбування та візуального огляду їх без розкривання;
- пункту 1.4. глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки України - не наданий акт перевірки відповідності змонтованих систем протипожежного захисту вимогам проектної документації та її працездатності в порушення пункту 7.3. та додатку И ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»;
- пункту 2.30 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - на сходових клітках допускається встановлення приладів опалення на висоті менше ніж 2,2 м.;
- абзац 2 пункту 2.3 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - ліфтові холи не відокремленні протипожежними перегородками 1-го типу відповідно до ДБН В.1.1.7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва»;
- пункту 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - допускається розміщення в ліфтових холах матеріальних цінностей;
- пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - ширина проходів на шляхах евакуації не відповідає вимогам будівельних норм;
- пункту 2.32 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - не всі евакуаційні виходи позначені світловими покажчиками «ВИХІД» білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення аварійного освітлення;
- абзац 1 частини другої статті 57 Кодексу цивільного захисту України - не надано декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам пожежної безпеки.
6. За результатами перевірки державним інспектором складено акт щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки від 02 вересня 2019 року № 820.
7. З матеріалів справи вбачається, що посадова особа відповідача відмовилась від підписання вказаного акту.
8. 04 вересня 2019 року державним інспектором складено протокол КИ №097903/500 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП та винесено постанову КИ №092903 про накладення адміністративного стягнення на інженера ТДВ "Укренергопром" - ОСОБА_1 .
9. 04 вересня 2019 року Управлінням відносно відповідача складено припис №606 про усунення встановлених перевіркою порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
10. Управління звернулось до суду із позовом про застосування заходів реагування, оскільки порушення, які були виявлені під час перевірки, на думку позивача, не є формальними, а стосуються виключно відсутності у Товариства необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.
11. 10 січня 2020 року ТДВ «Укренергопром» звернулось до органу державного нагляду (контролю) із заявою щодо здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за бажанням Товарситва з причин усунення порушень вимог законодавства, відображених у акті №820 від 02 вересня 2019 року і приписі №606 від 04 вересня 2019 року.
12. З 20 січня 2020 року по 21 січня 2020 року позивачем проведено позапланову перевірку щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Під час здійснення позапланової перевірки встановлено, що Товариством не усунуто наступні порушення:
- пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - з коридорів без природного освітлення не передбачено видалення диму;
- пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - на всіх поверхах, довжина яких перевищує 48 м, не передбачено влаштування світлових розширень (карманів);
- абзац 2 пункту 2.3 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України - ліфтові холи не відокремленні протипожежними перегородками 1-го типу;
- абзац 1 частини другої статті 57 Кодексу цивільного захисту України - не надано декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам пожежної безпеки.
13. За результатами позапланової перевірки державним інспектором складено акт щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки від 21 січня 2020 року № 24.
14. З матеріалів справи вбачається, що примірник вказаного акту 21 січня 2020 року отримав директор ТДВ "Укренергопром", також вказаний акт підписаний із зауваженням директором Товариства.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року позовні вимоги задоволено частково.
15.1 Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації 1-го, 2-го, 3-го, 4-го, 5-го, 6-го, 10-го, 11-го, цокольних та технічних поверхів ТДВ "Укренергопром" (код ЄДРПОУ 19119658; адреса здійснення господарської діяльності: вул. Солом`янська, 5, у Солом`янському районі м. Києва) до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
15.2 Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення Товариством порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покладено на ГУ ДСНС у м. Києві.
15.3 В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
16. Суд першої інстанції, застосовуючи заходи реагування, прийшов до висновку, що не усунуті Товариством в повному обсязі порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначені в акті перевірки від 21 січня2020 року №24, можуть призвести до загрози життю та здоров`ю людей у випадку виникнення пожежі. Керуючись постановою Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі №823/589/16, суд першої інстанції наголосив, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного із порушень, які встановлені Управлінням та які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування.
16.1 Також суд першої інстанції прийшов до висновку, що відімкнення від джерел електроживлення є відповідним клопотанням про приведення вказаних вище заходів реагування у дію, тобто способом виконання вказаного рішення, у задоволенні якого необхідно відмовити.
17. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суді від 23 вересня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції, прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
17.1 Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ ДСНС у м. Києві на користь Товариства витрати на професійну правничу допомогу понесені при розгляді справи у суді апеляційної інстанції, у розмірі 10 000 (десяти тисяч) гривень 00 копійок.
17.2 Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві судові витрати за подання апеляційної скарги на користь ТДВ «Укренергопром» у розмірі 5 763 (п`яти тисяч семиста шести десяти трьох) гривень 00 копійок.
18. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що встановлені під час позапланової перевірки порушення не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а застосування судом обраного заходу державного регулювання не ґрунтується на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства, зокрема, принципу співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотриманні справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
19.1. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у разі виявлення порушень техногенної та пожежної безпеки, які не створюють загрози життю та здоров`ю людей, посадові особи ДСНС складають припис, а в разі виявлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи ДСНС звертаються із позовом до адміністративного суду з вимогами про повне або часткове зупинення роботи підприємства чи експлуатації будівель. У спірних правовідносинах позивач склав у відношенні до відповідача припис про усунення порушень, виявлених ним під час здійснення заходу, чим визнав і підтвердив, що недоотримані відповідачем порушення правил техногенної та пожежної безпеки не створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
19. Окрім того, суд апеляційної інстанції призначив у справі судову пожежно-технічну експертизу. Згідно із висновком експертів від 13 квітня 2021 року №24407/20-56/24408/20-46 визначити чи створюють загрозу життю і здоров`ю людей порушення, визначені в акті перевірки від 21 січня 2020 року №24, є неможливим, оскільки на спірну будівлю не поширюється вимоги будівельних норм (ДБН), чинних на дату проведення перевірки, результати якої зазначені в акті перевірки.
20. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року заяву представника Товариства про ухвалення додаткового судового рішення - задоволено.
20.1. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ ДСНС у м. Києві судові витрати за проведення судової пожежно - технічної експертизи на користь ТДВ «Укренергопром» у розмірі 19 612 (дев`ятнадцяти тисяч шістсот дванадцяти) гривень 80 копійок.
21. Приймаючи додаткове судове рішення, суд апеляційної інстанції зазначив, що судова пожежно-технічна експертиза була призначена за клопотанням представника Товариства, а не за самостійним рішенням суду в зв`язку із відсутністю можливості встановити об`єктивну істину у справі. Вказана експертиза проведена щодо наявності у будівлі, яка перевірялась, порушень в частині експлуатації 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10,11 цокольних та технічних поверхів Товариства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
22. Не погодившись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, ГУ ДСНС у м. Києві звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просило скасувати оскаржуване судове рішення, прийнявши нове рішення про задоволення позовних вимог.
23. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження №К/9901/39533/21 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
24. У скарзі вказано, що суд апеляційної інстанції застосував частину першу, другу статті 68 та статті 70 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновку Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права, викладених у постановах від 21 серпня 2021 року у справі №640/368/19, від 24 червня 2021 року у справі №826/26644/15 та від 28 січня 2021 року у справі №580/3267/19.
25. Представником Товариства подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просив оскаржуване судове рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. У відзиві наголошено, що правовідносини у справах Верховного Суду, на які посилається позивач у касаційній скарзі, не є подібними до спірних правовідносин.
26. Не погоджуючись із додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року, ГУ ДСНС у м. Києві також подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати оскаржуване судове рішення.
27. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження №К/9901/45836/21 на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року. Підставою Відкриття касаційного провадження стало посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
28. Позивач у скарзі вказує, що оспорюване рішення суперечить завданням та основним засадам адміністративного судочинства щодо принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом та верховенства права.
29. Також у касаційній скарзі вказано на порушення судом апеляційної інстанції частини першої статті 139 КАС України, наголошено, що оскаржувана додаткова постанова про стягнення судових витрат за проведення судової пожежно-технічної експертизи виходить за межі предмету позовної заяви про застосування заходів реагування. Скаржник, в підтвердження своєї позиції, посилається на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі №806/77/18, від 17 червня 2021 року у справі №826/8962/18 та в постанові від 16 травня 2019 року у справі №640/368/19.
30. Представником Товариства подано відзив на касаційну скаргу, в якій відповідач просив оскаржуване судове рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
31. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року в частині стягнення витрат на професійну правничу допомогу, Товариство подало до Верховного Суду касаційну скаргу із вимогами про скасування оскаржуваного судового рішення в частині стягнення витрат на професійну правничу допомогу та ухвалення в цій частині нового рішення, яким стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління на користь Товариства витрати на професійну правничу допомогу, понесені при розгляді справи у суді апеляційної інстанції у розмірі 177 363,60 грн.
32. Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження №К/9901/39314/21 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
33. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував частини шосту, сьому статті 134 КАС України без урахування правового висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 05 листопада 2020 року у справі №1.380.2019.002578, від 28 вересня 2021 року у справі №160/12268/19, від 20 серпня 2021 року у справі №520/5311/20, а також частин п`ятої, шостої статті 134 КАС України, частини сьомої статті 139 КАС України - без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 31 березня 2020 року у справі №726/549/19, від 13 грудня 2018 року у справі №816/2096/17, від 03 березня 2021 року у справі №320/4182/20, від 09 квітня 2019 року у справі №826/2689/15.
34. ГУ ДСНС у м. Києві подано відзив на касаційну скаргу Товариства, в якому позивач просив залишити без задоволення скаргу відповідача.
IV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
35. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон № 877-V).
37. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
38. Згідно з частинами сьомою, восьмою, одинадцятою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.