ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2022 року
Київ
справа №360/2116/20
провадження № К/9901/40063/21, № К/9901/46842/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Луганської обласної прокуратури на рішення Луганського окружного адміністративного суду, ухвалене 03 червня 2021 року в складі головуючого судді Борзаниці С. В., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду, прийняту 21 вересня 2021 року в складі колегії суддів: Геращенка І. В., суддів Блохіна А. А., Казначеєва Е. Г.
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора та Луганської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 10 квітня 2020 року № 280 про неуспішне проходження ним атестації;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 519-к про його звільнення з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області;
1.3. поновити позивача на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Луганської обласної прокуратури або на рівнозначній посаді з 06 травня 2020 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
1.4. стягнути з Луганської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 06 травня 2020 року по дату винесення судового рішення.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що з 21 травня 2013 року по 05 травня 2020 року працював в органах прокуратури України на різних посадах.
За результатами складання іспиту з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону позивач набрав 74 балів.
За результатами ж складання позивачем іспиту на загальні здібності і навички кадровою комісією прийнято рішення від 10 квітня 2020 року № 280 про неуспішне проходження позивачем атестації (набрано 81 бал при необхідних 93).
На підставі указаного рішення наказом прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 519-к позивача звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення 2 управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Позивач уважає рішення кадрової комісії від 10 квітня 2020 року № 280 та наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 519-к незаконними, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки порушують його права, передбачені Конституцією України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Стверджуючи про протиправність наказу про звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», позивач покликається на відсутність передбачених статтею 51 Закону України «Про прокуратуру» підстав для такого звільнення через відсутність реорганізації чи ліквідації, скорочення кількості прокурорів в органі, в якому позивач обіймав посаду.
В обґрунтування незгоди з рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки посилається на наявність технічних збоїв програми та погане самопочуття, надання йому медичної допомоги.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. З 21 травня 2013 року по 05 травня 2020 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Луганської області на різних прокурорських посадах.
07 жовтня 2019 року позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
За результатами проходження тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора кількість набраних балів позивача становить 74 бали, що підтверджується відомістю про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, в якій зазначений позивач та наявний його підпис.
За результатами проходження тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачем набрано 81 бал, що підтверджується відомістю про результати тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, в якій зазначений позивач та наявний його підпис.
04 березня 2020 року позивач звернувся до кадрової комісії з атестації прокурорів із заявою про проведення повторного складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, посилаючись на технічні збої під час складання іспиту, підвищення у нього тиску та надання йому медичної допомоги.
10 квітня 2020 року на засіданні кадрової комісії з атестації прокурорів, яке оформлене протоколом № 8 від 10 квітня 2020 року, прийнято рішення про формування списку осіб, які не пройшли іспит у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Відповідно до рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року № 280 «Про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки» прокурор відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 81 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, він не допускається до проходження співбесіди.
Наказом прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 519-к позивача звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 05 травня 2020 року.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року позов задоволено частково:
4.1. визнано протиправним і скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року № 280 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
4.2. визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 519-к про звільнення позивача з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
4.3. поновлено ОСОБА_1 на роботі в Луганській обласній прокуратурі;
4.4. зобов`язано Луганську обласну прокуратуру та Офіс Генерального прокурора прийняти всі необхідні рішення, здійснити дії щодо поновлення порушеного права позивача на продовження публічної служби в органах прокуратури на прокурорських посадах відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні;
4.5. стягнуто з Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 06 травня 2020 року по 03 червня 2021 року в сумі 298590,00 гривень з відрахуванням обов`язкових податків та зборів.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення прокурора з посади за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (надалі - Закон № 1697-VІІ) на підставі положень розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (надалі - Закон № 113-IX) є неможливим та протиправним, оскільки жодної з передбаченої цим положенням подій (ліквідація, реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) не мали місце.
Суд першої інстанції посилався на ненадання органом прокуратури матеріалів відеофіксації іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки від 04 березня 2020 року щодо складення іспиту позивачем.
Також, дійшовши висновку про обґрунтованість з метою ефективного відновлення порушених прав позивача, судом застосовано до спірних правовідносин окремі положення Кодексу законів про працю України (надалі -КЗпП України) та відповідно до положень статті 235 указаного Кодексу задоволено позовні вимоги про поновлення його на роботі в Луганській обласній прокуратурі та про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
6. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 21 вересня 2021 року скасував рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправним і скасування рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року № 280 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки» позивачем; поновлення позивача на роботі в Луганській обласній прокуратурі; зобов`язання відповідачів прийняти всі необхідні рішення, здійснити дії щодо поновлення порушеного права позивача на продовження публічної служби в органах прокуратури на прокурорських посадах відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, та прийняв нову постанову в цій частині про відмову у задоволенні цих вимог.
Крім того, суд апеляційної інстанції вирішив:
«Абзаци другий, п`ятий резолютивної частини рішення Луганського окружного адміністративного суду від 3 червня 2021 року у справі № 360/2116/20 виключити.
Абзац третій резолютивної частини рішення Луганського окружного адміністративного суду від 3 червня 2021 року у справі № 360/2116/20 вважати абзацом другим.
Абзац четвертий резолютивної частини рішення Луганського окружного адміністративного суду від 3 червня 2021 року у справі № 360/2116/20 вважати абзацом третім та викласти в такій редакції:
«Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області з 06.05.2020 року».
Абзаци з 6 по 15 резолютивної частини рішення Луганського окружного адміністративного суду від 3 червня 2021 року у справі № 360/2116/20 вважати абзацами з 4 по 13 відповідно».
Так, суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним і скасування рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року № 280 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки», дійшов висновку про його правомірність та обґрунтованість, оскільки воно містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття, обґрунтування набрання позивачем за результатами складення іспиту кількості балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту.
Втім, щодо правомірності наказу про звільнення позивача суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції стосовно неможливості такого звільнення відповідно до статті 51 Закону № 1697-VІІ за відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду.
Змінюючи рішення суду попередньої інстанції в частині поновлення позивача в Луганській обласній прокуратурі, суд апеляційної інстанції зазначив, що відбулося не створення нового органу, а його перейменування, у зв`язку з чим, на переконання суду, позивач підлягає поновленню саме в Прокуратурі Луганської області.
Також судом апеляційної інстанції залишено без змін рішення суду першої інстанції в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, представники відповідачів - Офісу Генерального прокурора та Луганської обласної прокуратури - подали касаційні скарги.
8. Так, представник Офісу Генерального прокурора посилається на неврахування судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення висновків Верховного Суду щодо застосування положень пунктів 1, 2, 3, 4 абзацу 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ, викладених у постановах від 21 вересня 2021 року, 24 вересня 2021 року та 29 вересня 2021 року у справах №№ 160/6204/20, 200/5038/20-а, 160/6596/20, 140/3790/19, 280/4314/20, 440/2682/20.
Просить рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог скасувати і постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
9. Представник Луганської обласної прокуратури, своєю чергою, зазначив, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не врахував висновків щодо застосування положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ, пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, викладених у постанові Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 120/3458/20-а, про те, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.
Представник Луганської обласної прокуратури просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
10. Верховний Суд ухвалою від 18 листопада 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Луганської обласної прокуратури на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року (№ К/9901/40063/21).
11. Ухвалою від 10 січня 2022 року суд касаційної інстанції відкрив касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року (№ К/9901/46842/21), а також об`єднав указані касаційні скарги в одне провадження під № К/9901/40063/21.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
15. За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
16. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
17. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
21. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
18. Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
19. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
20. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
21. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
22. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
23. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
24. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
25. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
26. Порядок проходження прокурорами атестації затверджено на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (надалі - Порядок № 221).
27. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.