ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 травня 2022 року
м. Київ
справа №640/22561/19
провадження № К/9901/44100/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокуратура, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є. О., суддів Федотова І. В., Коротких А. Ю.
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Генерального прокуратура, Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 1122ц про звільнення позивача з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
1.2. поновити ОСОБА_1 з 19 жовтня 2019 року на посаді заступника начальника Департаменту представництва обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України або, у разі відсутності на час постановлення судового рішення посади, з якої позивача звільнено, на посаді заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора, та в органах прокуратури;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 19 жовтня 2019 року по день ухвалення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог посилається на протиправність оскаржуваного наказу від 17 жовтня 2019 року № 1122ц про звільнення її з посади заступника начальника Департаменту представництва обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та зазначає, що із наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54ц, яким ліквідовано у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах та Управління підтримання обвинувачення в суді, ознайомлена 19 вересня 2019 року начальником Департаменту, який ліквідовано, при цьому про майбутнє звільнення її не повідомлено у встановленому законом порядку.
Позивач указає, що безпосередньо Департаментом кадрової роботи та державної служби із вказаним наказом її ознайомлено лише 01 жовтня 2019 року, тобто вже після того, як на усі керівні посади у новоутворений Департамент, у тому числі, й на рівнозначні посади, зокрема, заступника начальника Департаменту, призначено інших осіб. Втім, наявні вакантні посади керівництвом Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 не пропонувалися.
Уважаючи протиправним своє звільнення з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (надалі також Закон № 1697-VІІ) з урахуванням підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (надалі також Закон № 113-IX) у зв`язку із неподанням останньою заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, покликалася на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 18 вересня 2018 року у справі №800/538/17, наголошуючи, що із прийняттям наказу Генерального прокурор України від 17 вересня 2019 року №54ц належного процесу ліквідації, реорганізації та скорочення структурних підрозділів Генеральної прокуратури України не відбулося, а тому, на її переконання, відсутні правові підстави для її звільнення з займаної посади.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 наказом Генерального прокурора України від 22 квітня 2015 року №646ц призначено на посаду першого заступника начальника Управління представництва інтересів громадян та держави в суді Генеральної прокуратури України.
Наказом Генерального прокурора України від 11 вересня 2015 року №1453ц позивача призначено на посаду заступника начальника Департаменту підтримання державного обвинувачення та представництва інтересів громадян або держави в судах Генеральної прокуратури України.
31 січня 2018 року Департамент перейменовано у Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах.
З метою удосконалення організації роботи Генеральної прокуратури України, керуючись статтями 8, 9 та 14 Закону України «Про прокуратуру», наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54шц Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах ліквідовано у структурі та у штатному розписі Генеральної прокуратури України, його загальну штатну чисельність 143 одиниці з відповідним фондом заробітної плати зараховано до резерву Генеральної прокуратури України, утворено у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент представництва інтересів держави в суді у складі таких підрозділів: Управління організації представництва та Управління організації участі прокурора в суді; установлено у штатному розписі новоутвореного департаменту за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 69 одиниць з відповідним фондом заробітної плати, у тому числі з перелічених далі посад, утворено у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Управління підтримання публічного обвинувачення в суді у складі відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення, відділу організації підтримання публічного обвинувачення, установлено у штатному розписі новоутвореного управління за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 51 одиницю з відповідним фондом заробітної плати, внесено відповідні зміни до наказів Генерального прокурора України від 16 липня 2015 року №55-шц та №56-шц.
Згідно із Списком працівників Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України, посади яких ліквідовано наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54-шц, є ліквідованою посада заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, яку обіймала ОСОБА_1 .
Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VІІ, підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX позивача звільнено з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 жовтня 2019 року.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07 червня 2021 року позов задовольнив частково:
4.1. визнав протиправним та скасував наказ Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц про звільнення позивача з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
4.2. поновив ОСОБА_1 з 18 жовтня 2019 року на посаді заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді - начальника управління організації представництва Генеральної прокуратури України;
4.3. стягнув з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 18 жовтня 2019 року по 07 червня 2021 року у сумі 1019016,72 гривень.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Частково задовольняючи позовні вимоги, судом першої інстанції установлено наявність обставин зміни в організації виробництва і праці, не врегульованих станом на момент винесення Генеральним прокурором наказу №54-шц (17 вересня 2019 року) спеціальним законом - Законом України «Про прокуратуру», у зв`язку з чим, на думку суду, підлягає до застосування у спірним правовідносинах саме положення Кодексу законів про працю України (надалі також КЗпП України).
Суд першої інстанції із посиланням на положення статей 40, 42, 49-2 КЗпП України зазначає, що Генеральна прокуратура України, приймаючи наказ від 17 вересня 2019 року №54шц, мала б розпочати процедуру вивільнення прокурорів, посади яких ліквідовано, зокрема, позивача, та вирішувати питання про переважне право на залишення позивача на роботі з урахуванням можливості її переведення на іншу посаду за новим штатним розписом.
Посилаючись на наявність у позивача переважного права на залишення на роботі за положеннями КЗпП України, суд дійшов висновку про передчасність та протиправність оскаржуваного наказу, зазначивши про невиконання відповідачами положень чинного законодавства України станом на день прийняття рішення про ліквідацію Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в суді у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України.
Крім того, суд першої інстанції зауважив, що оскаржуваним наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц позивача звільнено з ліквідованої станом на 17 вересня 2019 року посади, констатуючи при цьому, що за цих умов така посада не є ліквідованою.
Установивши факт незаконного звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року, суд дійшов висновку про необхідність поновлення позивача на відповідній посаді з 18 жовтня 2019 року та стягнення відповідно до положень статті 235 КЗпП України середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 листопада 2021 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове, яким адміністративний позов залишив без задоволення.
Так, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду попередньої інстанції, зауважив, що до спірних правовідносин є застосованим саме спеціальний, прийнятий пізніше у часі Закон № 113-IX, пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру, як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами цього спеціального Закону, що передбачають умови проведення атестації.
При цьому, суд виснував, що відповідно до абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, і Закон не вимагає додаткової підстави або застосування загальної процедури для звільнення.
Беззаперечним у цій справі є факт неподання позивачем у порядку, визначеному чинним законодавством, заяви про переведення на відповідну посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір у звязку з цим пройти атестацію, що, в свою чергу, відповідно до пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42, частин першої - третьої статті 49, статті 74, частини третьої статті 121 КЗпП, установлюються Законом України «Про прокуратуру». Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України, поширюється на спірні правовідносини.
Оскільки спірні правовідносини щодо звільнення позивача виникли не в момент прийняття цього наказу, суд дійшов висновку про безпідставність посилань суду першої інстанції на те, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення законодавства України, чинні на момент прийняття Генеральним прокурором оскаржуваного наказу, а також про безпідставність твердження про те, що Генеральна прокуратура України мала б розпочати процедуру вивільнення прокурорів, посади яких ліквідовано, зокрема, позивача, та щодо наявності у ОСОБА_1 переважного права на залишення на роботі.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
6. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 9 Закону України «Про прокуратуру» при вирішенні питання набуття чинності нормативно-правового акту Генерального прокурора до його публікації на сайті Офісу Генерального прокурора.
Також позивач посилалася на відсутність висновку Верховного Суду щодо законності звільнення з органів прокуратури працівника, який через допущені Генеральним прокурором порушення діючих норм КЗпП України до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» був позбавлений повноважень прокурора і не був призначений на жодну з вакантних посад в Генеральну прокуратуру України, а також позбавлений права на проходження атестації; законність звільнення з органів прокуратури працівника, якому передувала взята на себе суб`єктом владних повноважень дискреція у виборі процедур звільнення, передбачених Законом України «Про прокуратуру» та Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; законності звільнення з органів прокуратури працівника коли реорганізація (ліквідація посади) відбулася до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» відповідно до наказу Генерального прокурора.
7. Верховний Суд ухвалою від 20 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року.
8. Офіс Генерального прокурора подав відзив на касаційну скаргу, у якому посилаючись на її безпідставність та необґрунтованість, просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
13. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
22. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
23. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
24. Порядок № 221 затверджено на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
26. Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 КАС України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).
27. Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» (зі змінами та доповненнями), чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
28. Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.