ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2022 року
Київ
справа №580/292/19
адміністративне провадження № К/9901/28080/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.05.2019 (головуючий суддя: Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2019 (головуючий суддя: Ключкович В.Ю., судді: Беспалов О.О., Парінов А.Б.) у справі №580/292/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» до Управління державної архітектурної будівельної інспекції у Черкаській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним і скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» (далі - ТОВ «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» або позивач) звернулося з позовом до Управління державної архітектурної будівельної інспекції у Черкаській області (далі УДАБІ у Черкаській області або відповідач-1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач-2), в якому просило:
протиправним і скасувати припис про усунення порушень, пов`язаних з додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, яка підлягає ліцензуванню №22/67-л/36 від 03.12.2018.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2019, позов задоволений.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 21.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу ДАБІ інспекції України №13-Л від 04.04.2016 позивачу було видано ліцензію на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності (за переліком видів робіт згідно із додатком), строком дії з 04.04.2016 по 04.04.2021; дата видачі - 29.04.2016; реєстраційний запис 2013026371.
У період з 27.11.2018 по 03.12.2018 посадовими особами УДАБІ у Черкаській області було проведено планову перевірку додержання ТОВ «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, результати якої оформлені актом від 03.12.2018 №67-л.
За висновками уповноважених осіб відповідача, перелік робіт до ліцензії товариства не узгоджується із діючим Переліком видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України, чим порушено вимоги пункту 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, затверджених Постановою КМУ від 30.03.2016 №256 (далі - Постанова Уряду №256).
З метою усунення виявленого порушення, УДАБІ у Черкаській області було винесено припис про усунення порушень, пов`язаних з додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, яка підлягає ліцензуванню №22/67-л/36 від 03.12.2018, яким вимагалося від ліцензіата усунути виявлені у ході проведеної перевірки порушення вимог Ліцензійних вимог, затверджених постановою Урядую №256 у строк до 01.03.2019, про що повідомити УДАБІ у Черкаській області.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що здійснює господарську діяльність з будівництва об`єктів IV і V категорії складності на підставі виданої йому ДАБІ України ліцензії, строком дії по 04.04.2021. Зазначає, що у додатку до ліцензії, визначений перелік видів робіт провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності (клас наслідків СС2, СС3). Натомість з 15.04.2016 відбулася зміна коду виду робіт, без зміни назви такого виду робіт, провадження господарської діяльності із будівництва вказаних об`єктів, які має право виконувати позивач. З посиланням на принцип незворотності дії в часі, позивач стверджує, що оскільки ліценція є чинною, відсутні підстави вважати, що останній провадить господарську діяльність з порушенням умов ліцензування. За твердженнями позивача, у останнього не виникає обов`язку привести у відповідність коди видів робіт, визначені у додатку до чинної ліцензії, до вимог нормативного документа (Постанови Уряду №256), що набрав чинності після прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про видачу ТОВ «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» ліцензії (04.04.2016). Також позивач зазначає, що найменування переліку видів робіт провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, доданого до ліцензії (реєстраційний запис 2013026371) співпадає із найменуваннями переліку видів робіт провадження господарської діяльності, що передбачені постановою Кабінету Міністрів України №256, за винятком робіт, які не підлягають ліцензуванню. Окрім зазначеного, позивач наголошує, що станом на момент видачі йому ліцензії (29.04.2016) вже була чинна постанова Уряду №256, проте відповідач не вбачав у провадженні господарської діяльності позивача будь-яких порушень умов ліцензування та без зауважень видав ліцензію.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що перелік робіт, що визначений у додатку до ліцензії, виданої позивачу (реєстраційний запис 2013026371) не узгоджується із діючим Переліком видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва, затвердженим постановою Уряду №256. За позицією відповідача, зазначене порушення має бути усунуто у спосіб приведення (внесення змін) Переліку видів робіт провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, які має право виконувати ТОВ «Науково-виробнича фірма «Енергопласт», у відповідність до вимог Постанови Уряду №256. Вважає оскаржуваний припис законним і обґрунтованим.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що будівництво об`єктів IV і V категорій складності підлягає ліцензуванню з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про архітектурну діяльність». Суди попередніх інстанцій встановили, що ТОВ «Науково-виробнича фірма «Енергопласт» провадить господарську діяльність з будівництва об`єктів IV і V категорії складності на підставі виданої йому ліцензії (реєстраційний запис 2013026371). Ліцензія видана на підставі наказу ДАБІ України №13-Л від 04.04.2016; строк її дії ліцензії з 04.04.2016 по 04.04.2021. Водночас починаючи з 15.04.2016 (набрання чинності Постанови Кабінету Міністрів України №256) відбулася зміна коду виду робіт, без зміни назви такого виду робіт, із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності (клас наслідків СС2, СС3), які має право виконувати позивач. Тобто суди констатували, що на момент зміни правового регулювання, у позивача вже діяла відповідна ліцензія, до якої затверджений додаток, який передбачає перелік робіт із провадження господарської діяльності, пов`язаної із будівництвом об`єктів IV і V категорій складності. Одночасно суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, встановив, що найменування переліку видів робіт провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, доданого до ліцензії позивача, реєстраційний запис 2013026371, співпадає із найменуваннями переліку видів робіт провадження господарської діяльності, що передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256, за винятком робіт, які не підлягають ліцензуванню.
Суд апеляційної інстанції констатував, що зміна коду виду діяльності не призводить до порушення ліцензійних умов, та не визначає необхідність здійснювати зміну видів робіт, які передбачені переліком видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, які підлягають ліцензуванню.
Також суди попередніх інстанцій констатували, що законодавством не визначено відповідальності за невідповідність кодів, зазначених у переліку видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності, який є невід`ємним додатком до чинної ліцензії.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на пункт 2 Ліцензійних умов, затверджених постановою Уряду №256, скаржник стверджує, що господарська діяльність з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, підлягає ліцензуванню за переліком видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, які підлягають ліцензуванню, затвердженим Кабінетом Міністрів України (далі - перелік робіт).
Скаржник зазначає, що на час прийняття наказу ДАБІ України наказу №14-Л від 04.04.2016 про видачу позивачу ліцензії були чинними Ліцензійні умови провадження господарської діяльності у будівництві, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затверджені наказом Мінрегіону від 27.01.2009 №47, додатком 1 до яких, було визначено перелік робіт провадження господарської діяльності у будівництві, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури (у редакції, чинній на 04.04.2016). Відповідно перелік видів робіт провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності було визначено згідно із Ліцензійними умовами, затвердженими наказом Мінрегіону від 27.01.2009 №47. Водночас, з 15.04.2016 набрала чинності постанова Уряду від 30.03.2016 №256 «Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів IV і V категорій складності», якою затверджені Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності. Скаржник стверджує, що на законодавчому рівні закріплений обов`язок ліцензіата виконувати вимоги ліцензійних умов відповідного виду господарської діяльності.
Скаржник вважає, що у зв`язку із зміною правового регулювання, позивач повинен привести свою господарську діяльність у відповідність із вимогами ліцензійних умов, затверджених постановою Уряду №256 (зі змінами та доповненнями).
Одночасно скаржник не погоджується із висновками судів обох інстанцій про відсутність законодавчо визначеного механізму внесення змін до переліку видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, які підлягають ліцензуванню, оскільки Ліцензійними умовами №256 передбачена форма заяви на внесення змін до ліцензій.
Також скаржник вважає помилковими висновки суду першої інстанції про те, що не відбулося змін щодо виду робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, які виконує позивач. Зазначає, що у ряді виду робіт, які має право виконувати позивач, відбулися зміни щодо їх найменування.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд касаційної інстанції залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку в контексті правовідносин, що склалися, колегія суддів зазначає таке.
Закон України від 02.03.2015 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон №222-VIII) регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
У статті 1 цього Закону наведено визначення наступних термінів:
ліцензіат - суб`єкт господарювання, який має ліцензію на провадження встановленого законом виду господарської діяльності;
ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії;
ліцензія - запис у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про рішення органу ліцензування щодо наявності у суб`єкта господарювання права на провадження визначеного ним виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню;
орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Статтею 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» визначено, що господарська діяльність, пов`язана із створенням об`єкта архітектури, підлягає ліцензуванню відповідно до законодавства. Порядок ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, визначається Кабінетом Міністрів України.
Статтею 7 Закону №222-VIII (у редакції, чинній на момент видачі позивачу ліцензії) визначений вичерпний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, серед яких, будівництво об`єктів IV і V категорій складності - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про архітектурну діяльність».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач здійснює господарську діяльність з будівництва об`єктів IV і V категорії складності на підставі виданої йому ДАБІ України ліцензії, строком дії по 04.04.2021; реєстраційний запис 2013026371; дата видачі: 29.04.2016. Ліцензія видана позивачу на підставі наказу Держархбудінспекцією України від 04.04.2016 №13-Л. У додатку до цієї ліцензії, який є невід`ємною її частиною, визначений перелік видів робіт, які має право проводити позивач із зазначенням коду щодо кожного з виду робіт.
Перелік видів робіт провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності, які має право виконувати позивач, було визначено згідно із Ліцензійними умовами, затвердженими наказом Мінрегіону від 27.01.2009 №47.
Водночас з 15.04.2016 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256 «Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів IV і V категорій складності», якою затверджено:
Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності (далі - Ліцензійні умови);
перелік видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності, які підлягають ліцензуванню.
Згодом постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури» від 07.06.2017 пункт 1 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 05.12.2017 №1396 було викладено в редакції, відповідно до якої цей Порядок, що розроблений відповідно до Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності», встановлює загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками (далі - будівельна діяльність)».
Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури» набирає чинності з дня її опублікування, але не раніше дня набрання чинності Законом України від 17.01.2017 № 1817-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності».
Відповідно до положень статті 2 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (в редакції Закону у редакції Закону України від 17.01.2017 N 1817-VIII) головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, за переліком видів робіт та в порядку, що визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно із абз. 11 статті 8 цього Закону державне регулювання у сфері містобудування полягає в ліцензуванні видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, за переліком видів робіт та в порядку, що визначаються Кабінетом Міністрів України.
10.08.2017 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України № 401 від 07.06.2017, якою внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 № 256 «Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів IV і V категорій складності», зокрема назву постанови викладено в такій редакції: «Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками».