ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа №500/3543/20
адміністративне провадження № К/9901/27574/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Берназюка Я.О., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 500/3543/20
за позовом ОСОБА_1
до Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (головуючий Чепенюк О. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді Мікули О. І., суддів: Кушнерика М. П., Пліша М. А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною відмову Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради у видачі йому будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,06 га, для індивідуального садівництва, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, за межами населеного пункту на території Тернопільської міської ради Тернопільської області (автодорога Н02 Львів-Тернопіль);
- зобов`язати Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради видати йому будівельний паспорт на забудову земельної ділянки площею 0,06 га, для індивідуального садівництва, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, за межами населеного пункту на території Тернопільської міської ради Тернопільської області (автодорога Н02 Львів-Тернопіль).
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався на те, що забудова земельної ділянки та будівництво ним садового будинку на земельній ділянці відповідає цільовому призначенню земельної ділянки та містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: Детальному плану території. Невідповідність Детального плану території вимогам чинного законодавства, а також затвердження такого з порушенням вимог чинного законодавства не відповідає предмету доказування у цій справі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 04 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, позов задовольнив частково: визнав протиправною відмову Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,06 га, для індивідуального садівництва, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, за межами населеного пункту на території Тернопільської міської ради Тернопільської області; зобов`язав Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради повторно розглянути питання видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,06 га, для індивідуального садівництва, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, за межами населеного пункту на території Тернопільської міської ради Тернопільської області (автодорога Н02 Львів-Тернопіль), з урахуванням висновків суду, викладених у мотивувальній частині цього рішення. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що неузгодженість в діяльності Тернопільської міської ради та Тернопільської обласної державної адміністрації щодо затвердження містобудівної документації за даних умов не може створювати негативні наслідки для позивача у здійсненні права власності на земельну ділянку з відповідним цільовим призначенням, в тому числі і щодо відмови в отриманні будівельного паспорту для будівництва садового будинку.
При цьому, суди вважають, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача повторно належним чином розглянути питання видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,06 га, для індивідуального садівництва, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, за межами населеного пункту на території Тернопільської міської ради Тернопільської області (автодорога Н02 Львів-Тернопіль) з урахуванням висновків суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, 20 липня 2021 року відповідач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій скаржник просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, прийняти нову постанову, якою задовольнити касаційну скаргу в повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій невірно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами не враховано, що наміри забудови земельної ділянки позивача не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, в тому числі Детальному плану території. Так, відповідно до генеральному плану та плану зонування м. Тернополя, земельна ділянка позивача відноситься до садибної житлової забудови (зони Ж-1), а згідно Детального плану передбачається реконструкція садівницького поселення під поселення садибної забудови.
Також, судами попередніх інстанцій не враховано висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18, від 28 жовтня 2019 року у справі № 820/4909/17 та від 27 лютого 2020 року у справі № 640/8241/17.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 липня 2021 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Берназюка Я. О., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2021 року касаційну скаргу залишено без руху та надано скаржнику строк для усунення недоліків касаційної скарги шляхом уточнення вимог касаційної скарги.
9. В межах строку встановленого Верховним Судом в ухвалі від 09 серпня 2021 року скаржник усунув недоліки касаційної скарги.
10. Ухвалою Верховного суду від 08 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року.
Позивач правом на подання відзиву не скористався.
11. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 з 30 травня 2020 року є власником земельної ділянки, кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, площею 0,06 га, яка розташована за адресою: Тернопільська обл., м. Тернопіль, цільове призначення земельної ділянки: для індивідуального садівництва, підстава виникнення права власності: договір купівлі-продажу земельної ділянки, реєстровий № 1493 від 30 травня 2020 року, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 210795890 від 30 травня 2020 року.
13. Згаданий договір купівлі-продажу земельної ділянки, реєстровий № 1493 від 30 травня 2020 року, укладений від імені ОСОБА_1 його представником Конколем А. В., який діяв на підставі довіреності від 30 березня 2020 року (строк дії довіреності до 30 березня 2023 року).
14. Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6112896612020 від 01 червня 2020 року загальні відомості про земельну ділянку: кадастровий номер 6110100000:17:002:0765, місце розташування: Тернопільська обл., м. Тернопіль, цільове призначення: 01.05 для індивідуального садівництва, категорія земель: землі сільськогосподарського призначення, вид використання земельної ділянки: для індивідуального садівництва, форма власності: приватна, площа земельної ділянки 0,0600 га, у відомостях про право власності/право постійного користування вказано ОСОБА_1 .
15. З метою використання позивачем належної йому земельної ділянки відповідно до її цільового призначення 09 червня 2020 року ОСОБА_1 через Центр надання адміністративних послуг звернувся до Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради із заявою на видачу будівельного паспорта, в якій просив видати будівельний паспорт забудови земельної ділянки загальною площею 0,06 га, посвідченої витягом з Державного реєстру про реєстрацію права власності від 30 травня 2020 року № 210795890, за адресою Тернопільська обл., м. Тернопіль. У заяві також вказано, що до заяви додається копія витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, ескізні наміри забудови. Заява зареєстрована 12 червня 2020 року адміністратором Центру надання адміністративних послуг за реєстраційним номером № 721986.
16. Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради за результатами розгляду вказаної заяви стосовно надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки під будівництво садового будинку в районі примикання об`їзної дороги до автомобільної дороги Н-02 Львів-Тернопіль направлено ОСОБА_1 листа від 19 червня 2020 року № 1026/14, в якому вказано, що згідно зі ст. 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і правил. Відповідно до чинної містобудівної документації на місцевому рівні - Генерального плану міста Тернополя та плану зонування території міста Тернополя, вищезазначена територія знаходиться за межами міста Тернополя в проектній межі міста та визначена на перспективу для подальшого територіального розвитку сельбищної зони під розташування садибної житлової забудови (зона Ж-1) з об`єктами торгівлі (зона Г-6), а на схемі територіального районування міста Тернополя назва даного мікрорайону є умовною. Також зазначено, що вказана земельна ділянка не передана у встановленому законодавством порядку в комунальну власність Тернопільської міської ради і відноситься до земель державної власності, розпорядником якої на даний час є територіальний орган Держгеокадастру в Тернопільській області. З врахуванням викладеного Тернопільська міська рада позбавлена можливості вчиняти будь-які дії по забудові даної території.
17. Не погоджуючись із відмовою Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради щодо видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,06 га для індивідуального садівництва, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до ст. ст. 316 - 319 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
21. Статтею 373 Цивільного кодексу України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
22. Згідно зі ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
23. Відповідно до ст. 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
24. Статтею 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
25. За приписами ч. 1, 2 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
26. Положеннями статті 19 Закону № 3038-VI передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України, та державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації, крім випадків, якщо законами встановлений інший порядок.
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
27. Згідно зі п. 4.2-4.4 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290) рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.