ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 620/2000/19
адміністративне провадження № К/9901/35695/19
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 620/2000/19
за позовом першого заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), Державної комісії України по запасам корисних копалин, Чернігівської обласної ради (далі - Чернігівська облрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженої відповідальністю (далі - ТОВ) «ВАРВА НАФТА», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Чернігівської області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.08.2019, ухвалене у складі головуючого судді Лобана Д.В. та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.07.2019 Перший заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом, в якому просив:
визнати протиправною та скасувати державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра ТОВ «ВАРВА НАФТА» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-18-297/1;
визнати протиправним та скасувати рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформлене протоколом від 31.10.2018 № 4562;
визнати протиправним та скасувати рішення 16 сесії 7 скликання Чернігівської облради від 20.12.2018 № 31-16/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, Товариству з обмеженою відповідальністю «ВАРВА НАФТА».
Свої вимоги обґрунтовував тим, що за правилами, зокрема, статті 23 Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) прокурор у виключних випадках може здійснювати представництво інтересів держави в суді, якщо наявне порушення або загроза порушення інтересів держави. Наявність підстав для самостійного представництва інтересів держави перший заступник прокурора Чернігівської області обґрунтував тим, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих (обласних) рад у сфері надрокористування, відсутній орган до компетенції якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ, відсутній орган, який здійснює нагляд за законністю державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, окрім Держгеонадра, яка таку реєстрацію протиправно здійснила. Зазначив, що державна реєстрація та рішення відповідачів суперечать вимогам Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженому наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263, зареєстрованому в Мінюсті України 10.07.2013 за № 1157/23689 (далі - Порядок № 263) з огляду на те, що на час розгляду, зокрема, матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ ТОВ «ВАРВА НАФТА» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.
2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 22.08.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 19.12.2019 заступник прокурора Чернігівської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, а справу №620/2000/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 31.01.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 11.02.2020 від Державної комісії України по запасам корисних копалин до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані заступником прокурора Чернігівської області судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що на підставі договору купівлі-продажу на користування геологічною інформацією від 14.08.2018 №90/11, укладеного між Держгеонадра та ТОВ «ВАРВА НАФТА», останнє придбало у Держгеонадра право на користування геологічною інформацією по Варвинській площі нафти та природного газу, яка знаходиться у Варвинському районі Чернігівської області.
22.08.2018 Українським державним геологорозвідувальним інститутом було складено Експертний висновок щодо розподілу площі нафтогазоносних обкатів Варвинської ділянки надр.
ТОВ «ВАРВА НАФТА» маючи намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах площі «ВАРВА НАФТА» у Чернігівській області до початку проведення таких робіт та з метою отримання спеціального дозволу на користування надрами, що дає право на здійснення геологічного вивчення надр, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища, подало до Держгеонадра заяву з додатками для здійснення державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр.
Листом від 28.08.2018 № 05/305-2959 Державне науково-виробниче підприємство «Державний інформаційний геологічний фонд України» за дорученням Держгеонадра та Державного науково-виробничого підприємства «Геоінформ України» повідомило ТОВ «ВАРВА НАФТА», що подані реєстраційні документи для реєстрації роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр зареєстровані Держгеонадра під державним реєстраційним номером У-18-297/1.
В подальшому, 17.10.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» звернулося з листом до Державної комісії по запасах корисних копалин України про розгляд матеріалів звіту «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту на газ площі «ВАРВА НАФТА» у Чернігівській області, додавши такі документи:
звіт «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту та газ площі «ВАРВА НАФТА», виконаний Дочірнім підприємством Приватного акціонерного товариства «Національної акціонерної компанії «Надра України» «Український геологічний науково-виробничий центр» (далі - ДП «УКРНАУКАГЕОЦЕНТР»);
експертний висновок щодо розподілу площі нафтогазоносних об`єктів Варвинської ділянки надр (Варвинський район Чернігівської області);
форму 3-гр № У-18-297/1 щодо державної реєстрації робіт та досліджень з геологічного вивчення надр;
авторську довідку про загальні відомості, особливості геологічної будови, проведені геологорозвідувальні роботи, основні положення техніко-економічних обґрунтувань і коефіцієнтів вилучення і результати підрахунку ресурсів вуглеводів площі «ВАРВА НАФТА»;
довідку про те, що видобуток вуглеводів на площі «ВАРВА НАФТА» станом на 01.01.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» не здійснювався;
протокол від 11.10.2018 № 18 спеціального засідання геолого-технічної ради ТОВ «ВАРВА НАФТА» та ДП «Укрнаукагеоцентр»;
експертні висновки ОСОБА_1 (геолого-технічний), ОСОБА_2 (технологічний), ОСОБА_3 (економічний);
пояснювальну записку та відповіді на зауваження і пропозиції експертів до звіту «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту та газ площі «ВАРВА НАФТА» Чернігівської області» із зведеною таблицею перспективних ресурсів нафти і розчинного газу станом на 01.01.2018.
За результатом розгляду поданих матеріалів на засіданні колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин було прийнято рішення, оформлене протоколом від 31.10.2018 № 4562, яким визнано запаси та ресурси покладів вуглеводнів площі «ВАРВА НАФТА» підготовленими до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням вуглеводнів (промислова розробка) на умовах геолого-економічного ризику; встановлено кондиції колекторів для оцінки запасів і ресурсів вуглеводнів; апробовано коефіцієнти вилучення вільного газу і конденсату та нафти і розчиненого газу по покладах площі «ВАРВА НАФТА», запаси і ресурси вільного газу та початкові запаси розчиненого газу покладів площі «ВАРВА НАФТА».
07.11.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» звернулось до Держгеонадра із заявою №29 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615). Додатками до вказаної заяви, зокрема, зазначено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин від 31.10.2018 №4562.
Вказані документи Держгеонадра було направлено до Чернігівської облради для погодження надання ТОВ «ВАРВА НАФТА» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, ТОВ «ВАРВА НАФТА».
Рішенням 16 сесії 7 скликання Чернігівської облради від 20.12.2018 № 31-16/VII погоджено ТОВ «ВАРВА НАФТА» надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, загальною площею 288,299 кв.км, з географічними координатами меж ділянки.
Наголошуючи, що спірні рішення та протокол прийняті з порушенням вимог природоохоронного законодавства, заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спірні протокол та рішення відповідають вимогам законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини.
Зокрема, суди попередніх інстанцій виходили із того, що державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища, тому на момент державної реєстрації таких робіт у заявника не обов`язково вже має бути спеціальний дозвіл на користування надрами.
Щодо рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформленого протоколом від 31.10.2018 № 4562, то суди вказали на те, що воно не є рішенням органу, а є документом, в якому зафіксовано певні факти, що виносились на колегіальний розгляд, дані щодо результатів вчинення певних дій, а тому не є документом який може бути оскаржено.
Стосовно оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами, то суди зазначили, що воно є ненормативним актом, який застосовується одноразово та вичерпує свою дію фактом його реалізації, в даному випадку отриманням ТОВ «ВАРВА НАФТА» відповідного спеціального дозволу, що, в свою чергу, унеможливлює його подальше скасування.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційну скаргу заступник прокурора Чернігівської області обґрунтував, зокрема тим, що за правилами пунктів 7, 16, 17, 23 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Положення № 865) протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, який приймається за результатами опрацювання поданих матеріалів геолого-економічної оцінки, є рішенням та результатом проведення конкретної державної експертизи, а тому може бути самостійним предметом оскарження в суді. Водночас судами не давалась будь-яка оцінка відповідності оскаржуваного протоколу Положенню № 865, якими врегульовано питання проведення державної експертизи в Державній комісії України по запасах корисних копалин.
Окрім цього, судами не взято до уваги те, що склад і зміст поданих ТОВ «ВАРВА НАФТА» документів не відповідав нормам законодавства у зв`язку із відсутністю на той час у ТОВ «ВАРВА НАФТА» спеціального дозволу на користування надрами, що повинно було стати підставою для Державної комісії України по запасах корисних копалин застосувати вимоги пункту 24 Положення № 865, а саме утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повернути замовнику.
При цьому, Чернігівська облрада керуючись у своїй діяльності принципом законності повинна була і мала на те всі повноваження перевірити надіслані з Держгеонадра матеріали на предмет їх відповідності чинним нормативно-правовим актам.
9. У відзиві на касаційну скаргу позивача Держава комісія України по запасах корисних копалин, зокрема зазнає, що статтею 13 Кодексу України про надра не ставиться додаткових вимог до суб`єктів, що можуть бути користувачами надр, окрім того, що ними можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи, що повністю узгоджується із положеннями пункту 1.2 Порядку № 263, для цілей якого виконавцями робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра.
Також, Держава комісія України по запасах корисних копалин вказує на відсутність підстав та повноважень прокурора на звернення до суду з даним позовом, оскільки захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Також, умовою для представництва прокурором держави в суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин. В Україні існують державні органи, які здійснюють функції у правовідносинах, що є предметом розгляду у цій справі, а саме: Держгеонадра та Міністерство екології та природних ресурсі, керівник якого реалізовує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
16. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).