ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 420/7464/20
адміністративне провадження № К/9901/26795/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/7464/20
за позовом Заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури Карбовського Станіслава Германовича до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №733-V від 20.01.2020, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 (колегія у складі: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів Бітова А.І., Ступакової І.Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури Карбовський Станіслав Германович (далі- позивач, прокурор) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - відповідач, сільрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №733-V від 20.01.2020 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ", ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області погоджено генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває під виробничими спорудами, а саме фермою КРС на 1200 голів, відноситься до земель для виробничих підприємств, на яких може здійснюватися відповідне будівництво нових виробничих підприємств або реконструкція діючих. Розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, генеральним планом с. Калаглія, не передбачено. Зазначене, як стверджує позивач, підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04.05.2020, викопіюванням плану та умовними позначеннями генерального плану. Вказані обставини, мали б слугувати підставою для прийняття Калаглійською сільською радою рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки спірна земельна ділянка не відповідає містобудівній документації. Також, у позові зазначено, що проект оскаржуваного рішення у встановленому порядку не оприлюднювався, що вказує на порушення частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". За таких обставин, на думку позивача, рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №733-V від 20.01.2020, суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.02.2021 позов прокурора задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушена процедура прийняття оскаржуваного рішення. Крім того, судом першої інстанції враховано визнання сільрадою позову прокурора.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.02.2021, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову прокурора відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що викладена у відзиві на позов позиція голови сільради, який погодився з обгрунтуванням позову прокурора, може не співпадати з висновками сільської ради, як колегіального органу. Тому, колегія суддів визнала помилковим висновок суду першої інстанції про задоволення позовних лише на підставі отриманого відзиву суб`єкта владних повноважень. Оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, яке виконано останньою, не порушує зазначених позивачем інтересів держави стосовно земельної ділянки комунальної власності та виключає можливість судового захисту інтересів держави, зокрема, за позовом прокурора, на даній стадії спірних правовідносин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Вважаючи судові рішення такими, що ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, покликаючись на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16, Заступник керівника Одеської обласної прокуратури 19.07.2021 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
ОСОБА_1 надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти доводів прокурора, просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Калаглійської сільської радій Овідіопольського району Одеської області № 733-V від 20.01.2020 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого ічнянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської гіди (в межах населеного пункту) і за адресою: АДРЕСА_1 », ОСОБА_1 , надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Вважаючи рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №733-V від 20.01.2020 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ", ОСОБА_1 протиправним, прокурор звернувся до суду в інтересах держави з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131- 1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами 3-4 статті 53 КАС України
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.