ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 120/4896/18-а
адміністративне провадження № К/9901/24803/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Вінницька міська рада
про визнання відмови неправомірною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Сушка О.О., Смілянця Е.С. від 12 липня 2019 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправною та скасувати відмову державного кадастрового реєстратора ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич Ольги Степанівни № РВ-050063882018 від 31 серпня 2018 року;
- зобов`язати державного кадастрового реєстратора ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич Ольгу Степанівну провести реєстрацію земельної ділянки площею 1,2592 га, розташованої в м. Вінниці, на підставі розробленої ДП «Вінницький науково-дослідницький та проектний інститут землеустрою» технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
2. Свої вимоги позивач обґрунтовує неправомірністю, на його думку, відмови відповідача у затвердженні технічної документації, оскільки вважає, що подана ним технічна документація відповідає встановленим законодавством вимогам.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача є правомірною, оскільки у позивача станом на час звернення до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, зокрема, станом на 20 серпня 2018 року було відсутнє рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, яким надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах м. Вінниці.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення адміністративного позову.
6. Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до положень абзацу третього частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) позивач правомірно замовив розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу Вінницької міської ради; враховуючи протиправність спірної відмови відповідача, суд апеляційної інстанції вказав, що належним способом захисту прав позивача може бути зобов`язання відповідача провести реєстрацію земельної ділянки на підставі звернення позивача; таке зобов`язання не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, оскільки саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року залишити у силі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 118 ЗК України, статей 1, 9 та 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та статті 55 Закону України «Про землеустрій», внаслідок чого дійшов необґрунтованого висновку про те, що державний реєстратор протиправно відмовив позивачу у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки.
9. Скаржник також вважає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 1, 3 та 11 Закону України «Про порядок виділення в натурі на місцевості земельних часток паїв», а також помилково застосував пункт 17 Перехідних положень ЗК України та пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про порядок виділення в натурі на місцевості земельних часток паїв», у зв`язку з чим зробив необґрунтований висновок, що земельна ділянка, щодо якої розроблено технічну документацію, є сформованою, незалежно від присвоєння їй кадастрового номера.
10. Крім того, скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано мотивував своє рішення з посиланням на положення абзацу третього частини сьомої статті 118 ЗК України, оскільки листом від 23 червня 2018 року № Б-01-44315/1-00-10 Вінницькою міською радою була надана відповідь на звернення позивача.
11. Від представника ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу ФГ «Пляхівське», в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного, на думку відповідача, висновку про те, що позивач скористувався правом, наданим абзацом третім частини сьомої статті 118 ЗК України, та розробив проєкт землеустрою без згоди органу місцевого самоврядування, оскільки лист-відповідь, на який посилається скаржник, не відповідає вимогам статті 118 ЗК України, адже наданий не Вінницькою міською радою, а Департаментом земельних ресурсів Вінницької міської ради; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Касаційну скаргу подано до суду 29 серпня 2019 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 120/4896/18-а, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області.
14. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що ОСОБА_1 згідно свідоцтва про право на спадщину за заповітом серія НМЕ № 098128 від 17 серпня 2017 року є спадкоємцем зазначеного в заповіті майна ОСОБА_2 .
16. Спадщина, на яку видане свідоцтво, складається з земельної частки (паю) у землі, яка перебуває в колективній власності КСП ім. Шевченка, що знаходиться в с. Вінницькі Хутори Вінницького району Вінницької області, розміром 1,38 га без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), належної померлій на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серія ВН № 050663, виданого Вінницькою районною державною адміністрацією Вінницької області 26 серпня 1997 року на підставі рішення Вінницької районної державної адміністрації від 6 серпня 1997 року № 384.
17. Вказана земельна ділянка, яку позивач отримав у спадок, межує від А до Б із земельною ділянкою кадастровий номер 0520681000:01:001:0066, від В до Г із земельною ділянкою, кадастровий номер 0520681000:01:001:0060. Згідно інформації на публічній кадастровій карті, земельній ділянці між земельними ділянками із 0520681000:01:001:0066 та 0520681000:01:001:0060 не присвоєно кадастровий номер.
18. 25 травня 2018 року позивач звернувся із заявою до Вінницької міської ради про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі на місцевості для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах м. Вінниці.
19. Листом № Б-01-44315/1-00-10 від 23 червня 2018 року Департамент земельних ресурсів Вінницької міської ради повідомив позивача, що відповідно до наданих графічних матеріалів, зазначена у заяві земельна ділянка знаходиться в зоні житлової забудови (Ж-1). На території, яка згідно постанови Верховної Ради України від 13 травня 2015 року № 401-VІІІ «Про зміну і становлення меж міста Вінниці і Вінницького району» включена в межі міста Вінниці, буде розроблено містобудівну документацію. Згідно зі статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» документація із землеустрою розробляється з урахуванням положень плану зонування та/або детального плану територій.
20. Згідно з рішенням Міської ради від 30 жовтня 2015 року № 2332 «Про розробку Детальних планів територій, які, відповідно до постанови Верховної Ради України від 13 травня 2015 року № 401-VІІІ «Про зміну і становлення меж міста Вінниці і Вінницького району Вінницької області, включені в межі міста», до розробки та затвердження Детальних планів територій, заборонено виконавчим органам міської ради приймати рішення та надавати висновки щодо зміни цільового призначення та виду цільового призначення земельних ділянок, які включені у межі міста і перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, а також видачу будівельних паспортів та вихідних даних на проектування - містобудівних умов і обмежень на даних територіях.
21. За договором № 4681 від 1 серпня 2018 року Державним підприємством «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на замовлення позивача було виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в м. Вінниця.
22. 20 серпня 2018 року позивач звернувся до державного кадастрового реєстратора відділу у м. Вінниці головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич Ольги Степанівни із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
23. Рішенням № РВ-0500638882018 від 31 серпня 2018 року позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, з таких підстав:
- невідповідність поданих документів вимогам, установленим Законом України «Про Державний земельний кадастр» та Порядку ведення Державного земельного кадастру;
- невідповідності електронного документа установленим вимогам;
- подання заявником документів не в повному обсязі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2019 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. У касаційній скарзі наголошується на тому, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 118 ЗК України, статей 1, 9 та 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», статті 55 Закону України «Про землеустрій», статей 1 та 3 Закону України «Про порядок виділення в натурі на місцевості земельних часток паїв», а також помилково застосував абзац третій частини сьомої статті 118 ЗК України, пункт 17 Перехідних положень ЗК України та пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про порядок виділення в натурі на місцевості земельних часток паїв», внаслідок чого, на думку скаржника, дійшов необґрунтованого висновку про те, що державний кадастровий реєстратор неправомірно відмовив у здійсненні державної реєстрації спірної земельної ділянки.
32. Оцінюючи доводи касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів виходить з наступного.
33. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
34. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
35. За змістом статті 3 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
36. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
37. Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
38. Відповідно до статті 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
39. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами; кадастровий номер земельної ділянки це індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.
Державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.
40. Відповідно до частин першої, другої, четвертої, п`ятої, шостої статті 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку.
Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою:
особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи;
власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи;
органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності);
замовником технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель (у разі внесення до Державного земельного кадастру за результатами проведення інвентаризації земель масиву земель сільськогосподарського призначення відомостей про земельну ділянку, що входить до такого масиву).
Для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подаються:
заява за формою, встановленою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин;
оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки;
документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки у формі електронного документа.
Заява з доданими документами надається заявником особисто чи уповноваженою ним особою або надсилається поштою цінним листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.
Державний кадастровий реєстратор, який здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, протягом чотирнадцяти днів з дня реєстрації заяви:
перевіряє відповідність документів вимогам законодавства;
за результатами перевірки здійснює державну реєстрацію земельної ділянки або надає заявнику мотивовану відмову у державній реєстрації.
Підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є:
розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора;
подання заявником документів, передбачених частиною четвертою цієї статті, не в повному обсязі;
невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини.
41. Порядок ведення Державного земельного кадастру визначається постановою Кабінету міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 1051).
42. Відповідно до пункту 107 Порядку № 1051 державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.
43. Пунктами 108 та 109 Порядку № 1051 передбачено, що під час державної реєстрації земельної ділянки здійснюється:
1) державна реєстрація обмежень у використанні земельної ділянки, що існують на момент державної реєстрації земельної ділянки;
2) внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, безпосередньо встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.