ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2022 року
м. Київ
cправа № 922/1394/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Баранець О. М. - головуючий, Кібенко О.Р., Студенець В. І.,
за участю секретаря Низенко В. Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги
Харківської міської ради, Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради
на рішення Господарського суду Харківської області
у складі судді Суслової В.В.
від 06.07.2021
та на постанову Східного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Пуль О.А., Білоусова Я.О., Фоміна В.О.
від 28.10.2021
за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави, в особі: 1. Харківської міської ради; 2. Північно-Східного офісу Держаудитслужби
до 1. Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради, 2. Товариства з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3»
про визнання недійсними договорів,
за участю представників:
позивача-1: не з`явилися,
позивача-2: не з`явилися,
відповідача-1: не з`явилися,
відповідача-2: не з`явилися,
за участю прокурора: Янківського С.В.
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави в особі Харківської міської ради та Північно-Східного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради та Товариства з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3», в якому просив:
- визнати недійсним договір будівельного підряду № 193 від 13.03.2020 про закупівлю робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162 Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради та Товариством з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3»;
- визнати недійсним договір будівельного підряду № 245 від 19.03.2020 про закупівлю робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162 Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради та Товариством з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3».
В обґрунтування позову прокурор зазначає, що Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради всупереч вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 17.03.2016 за №454, а також Закону України «Про захист економічної конкуренції» здійснено поділ предмету закупівлі робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку №160Г до житлового будинку №162Ж по вул.Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)» на дві закупівлі: UА- 2020-03-13-002668-b та UА-2020-03-19-000595-b, а також укладено договори №193 від 13.03.2020 та №245 від 19.03.2020 з ТДВ «Спецбуд-3», який є суб`єктом господарювання (учасник), що протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів.
В обґрунтування підстав представництва прокурором інтересів держави в суді зазначено, що Департамент будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради, який є стороною спірних договорів, є самостійним виконавчим органом Харківської міської ради, який утворюється міською радою. Згідно з Положенням засновником Департаменту є Харківська міська рада. Департамент підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, заступнику міського голови з питань інфраструктури міста. Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, такі повноваження: організовує за рахунок бюджетних коштів утримання, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт вулиць, доріг, інженерних мереж та комунікацій міста Харкова за встановленими державними стандартами та нормами.
Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до повноважень міської ради належить питання, у тому числі стосовно розгляду прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання бюджету.
Тобто, Харківська міська рада є органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження коштами місцевого бюджету. Правомірне та раціональне використання бюджетних коштів беззаперечно становить інтерес територіальної громади в особі Харківської міської ради.
У той же час, порушення вимог Закону України «Про публічні закупівлі» унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і здатне спричинити істотну шкоду безпосередньо інтересам держави, зокрема, економічним. Держава намагається створити умови для ефективного використання бюджетних коштів при закупівлі товарів, робіт та послуг, створюючи відповідні механізми при проведенні закупівель, які закладені у цьому Законі.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення), державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 4 Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за дотриманням законодавства про закупівлі.
Крім цього, статтею 7 Закону України «Про публічні закупівлі» органи Держаудитслужби визначено серед суб`єктів, що реалізують державну політику у сфері публічних закупівель.
Для виконання покладених завдань органи Держаудитслужби наділені повноваженнями щодо проведення моніторингу публічних закупівель та звернення до суду із позовами на захист інтересів держави.
З наведеного убачається, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень (подібний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17).
Разом з цим, уповноваженими органами: Харківською міською радою та Північно-Східним офісом Держаудитслужби не вживалися заходи щодо захисту інтересів держави та територіальної громади міста Харкова.
Короткий виклад обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій
Шевченківською окружною прокуратурою м. Харкова під час опрацювання розміщеної на офіційному веб-порталі публічних закупівель «Рrоzоrrо» інформації щодо проведених процедур публічних закупівель товарів, робіт та послуг розпорядниками бюджетних коштів встановлено, що Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради проведено процедуру закупівлі UА-2020-03-13-002668-b із закупівлі робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015 - 45233000-9 - Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг. Очікувана вартість предмета закупівлі 1 063 616,00 грн.
Також Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради проведено процедуру закупівлі UА-2020-03-19-000595-b із закупівлі робот «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015 - 45233000-9 - Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг. Очікувана вартість предмета закупівлі складає 1 063 616,00 грн.
За результатом закупівлі UА-2020-03-13-002668-b Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради укладено договір будівельного підряду №193 від 13.03.2020 з ТДВ «Спецбуд-3» вартістю 949 275,60 грн зі строком виконання до грудня 2021 року.
За результатом закупівлі UА-2020-03-19-000595-b Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради укладено договір будівельного підряду №245 від 19.03.2020 з ТДВ «Спецбуд-3» вартістю 949 275,60 грн зі строком виконання до грудня 2021 року.
Короткий зміст рішення та постанови судів попередніх інстанцій
Рішенням Господарського суду Харківської області 06.07.2021, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 28.10.2021, у справі №922/1394/21 позов задоволено. Визнано недійсним договір будівельного підряду № 193 від 13.03.2020 про закупівлю робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку №162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради та Товариством з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3». Визнано недійсним договір будівельного підряду № 245 від 19.03.2020 про закупівлю робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку №160Г до житлового будинку №162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)», код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради та Товариством з додатковою відповідальністю «Спецбуд-3». Стягнуто з Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради на користь Харківської обласної прокуратури 2270,00 грн судового збору. Стягнуто з Товариства з додатковою відповідальністю «Спецбуд - 3» на користь Харківської обласної прокуратури 2270,00 грн судового збору.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що у спірних правовідносинах прокурором у повному обсязі виконано процесуальний обов`язок, передбачений статтею 53 Господарського процесуального кодексу України та положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Ураховуючи, те, що Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради всупереч вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 17.03.2016 за №454, а також Закону України «Про захист економічної конкуренції» здійснено поділ предмету закупівлі робіт «Капітальний ремонт дороги від житлового будинку №160 Г до житлового будинку №162 Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)» на дві закупівлі UА-2020-03-13-002668-b та UА-2020-03-19- 000595-b, та як наслідок укладено два договори №193 від 13.03.2020 та №245 від 19.03.2020 з ТДВ «Спецбуд-3», який є суб`єктом господарювання (учасник), що протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів, то вказані договори є такими, що укладені з порушенням норм матеріального права, а відтак підлягають визнанню недійсними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та аргументи учасників справи
Харківська міська рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Господарського суду Харківської області від 06.07.2021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 28.10.2021 у справі № 922/1394/21, у якій просила їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов залишити без розгляду.
За касаційною скаргою Харківської міської ради відкрито касаційне провадження з підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 абзацу 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норму матеріального права, а саме статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», а також порушено норми процесуального права (статті 2, 4, 7, 11, частину 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України) без урахування правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, щодо вирішення питання наявності підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді та застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Департамент будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради також звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Господарського суду Харківської області від 06.07.2021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 28.10.2021 у справі № 922/1394/21, у якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
За касаційною скаргою Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради відкрито касаційне провадження з підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 3 абзацу 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
Зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, а саме статті 23 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновків Верховного Суду, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постанові Верховного Суду від 18.08.2020 у справі № 914/18444/18.
Також скаржником зазначено про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» при укладенні додаткової угоди про розірвання договору про закупівлю за згодою сторін, а саме щодо необхідності її публікації, про що було зроблено висновок судами попередніх інстанцій.
Прокурор у відзиві на касаційні скарги просив у їх задоволенні відмовити, рішення місцевого господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Неподання іншими учасниками відзивів на касаційні скарги не перешкоджає перегляду судових рішень.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
Щодо наявності підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді та дотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Узагальнені висновки щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилаються скаржники, а також у постанові Верховного Суду у складі колегії об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Відповідно до частини 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зроблено такі висновки щодо підтвердження прокурором підстав для представництва.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.