ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 травня 2022 року
м. Київ
справа № 460/4838/20
адміністративне провадження № К/9901/4653/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Кашпур О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Недашківська К.М.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (головуючий суддя - Шавель Р.М., судді: Улицький В.З., Кузьмич С.М.)
у справі №460/4838/20
за позовом ОСОБА_1
до Державного бюро розслідувань
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач, ДБР), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Державного бюро розслідувань щодо прийняття рішення стосовно призначення ОСОБА_1 , як переможця конкурсу, на посаду слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань на аналогічну посаду слідчого - Управління з розслідування кримінальних правопорушень, вчинених військовослужбовцями Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань;
- зобов`язати Державне бюро розслідувань призначити ОСОБА_1 на посаду слідчого - Управління з розслідування кримінальних правопорушень, вчинених військовослужбовцями, Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань, як переможця конкурсу на аналогічну посаду слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань, або на іншу рівнозначну посаду слідчого центрального апарату Державного бюро розслідувань.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що згідно з Протоколом Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань від 13 листопада 2019 року №38 позивач був оголошений переможцем конкурсу на вакантну посаду «слідчий першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань».
12 травня 2020 року Державне бюро розслідувань повідомило позивача про те, що посаду, на яку останній проходив конкурс, скорочено 03 березня 2020 року, а тому призначення є неможливим.
Позивач вказує, що він надав згоду на проведення спеціальної перевірки ще 14 січня 2020 року, проте станом на 12 травня 2020 (дата листа ДБР) спеціальна перевірка щодо позивача не завершена з незалежних від нього обставин.
Ураховуючи те, що спеціальна перевірка щодо позивача повинна була бути завершена не пізніше 10 лютого 2020 року та з урахуванням строків, визначених пунктом 7 Порядку №171, позивач уважає себе таким, що пройшов спеціальну перевірку без зауважень, а тому станом на 17 лютого 2020 року відповідач мав прийняти відповідне рішення про призначення позивача на посаду, як переможця конкурсу.
Посилаючись на норми національного та міжнародного законодавства, позивач вказує, що така бездіяльність Державного бюро розслідувань щодо непризначення позивача на посаду, за якою він проходив конкурс, є протиправною.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, адміністративний позов залишено без задоволення.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Довідка про результати спеціальної перевірки щодо позивача від 30 червня 2020 року сформована за результатами отриманої інформації від відповідних органів на підставі саме згоди на проведення спеціальної перевірки від 14 лютого 2020 року, а не на підставі згоди на проведення перевірки від 14 січня 2020 року, під час оформлення якої позивачем були допущені недоліки.
Згода на проведення спеціальної перевірки від 14 січня 2020 року взагалі не була реалізована, оскільки після залишення Національним агентством з питань запобігання корупції запитів за згодою на проведення спеціальної перевірки від 14 січня 2020 року без розгляду, позивач подав іншу згоду на проведення спеціальної перевірки від 14 лютого 2020 року.
Позивач не може вважатися таким, що пройшов спеціальну перевірку без зауважень станом на 10 лютого 2020 року, оскільки згода на проведення спеціальної перевірки, за результатами опрацювання якої ДБР складено Довідку від 30 червня 2020 року, датована та подана позивачем лише 14 лютого 2020 року.
Оскільки довідка про результати службової перевірки щодо позивача складена 30 червня 2020 року, така обставина свідчить про відсутність будь-якої протиправної бездіяльності відповідача щодо призначення позивача на посаду станом на 17 лютого2020 року.
Також суди зауважили, що питання правомірності чи протиправності дій/бездіяльності ДБР щодо порядку та строків проведення спеціальної перевірки не є предметом розглядуваного позову.
Окрім того, починаючи з 14 лютого 2020 року, перший слідчий відділ Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань ліквідований.
Наказом ДБР № 21ДСК від 27 лютого 2020 року затверджено та введено в дію з 03 березня 2020 року штатний розпис центрального апарату ДБР, відповідно до якого посаду слідчого першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань скорочено.
Таким чином, позивач не міг бути призначений на посаду слідчого першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) ДБР, оскільки з 03 березня 2020 року такої посади не передбачалося.
Діюче законодавство, яке стосується діяльності ДБР, не визначає механізму працевлашування переможців конкурсу, які стосувалися вже скорочених посад.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги позивачем зазначено, що в оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанції не погодилися з позицією позивача щодо обсягу та порядку реалізації відповідачем дискреційних повноважень директора ДБР, чим фактично повністю проігнорували правову позицію Верховного Суду, викладену у підпунктах 46-59, 61-68 постанови від 26 листопада 2019 року у справі №160/9019/18.
У вищезазначеній постанові судом зазначено, що аналіз норм законодавства (статті 11, 12, 14, 15 Закону України «Про Державне бюро розслідувань») із врахуванням обставин справи дає підстави для висновку, що саме на Конкурсну комісію покладено обов`язок по перевірці поданих кандидатом документів на відповідність вимогам, встановленим законом та порядком проведення відкритого конкурсу для призначення на посади в органі Бюро, затвердженим Директором Бюро, а також кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для зайняття посади, а Директор Державного бюро розслідувань за поданою рекомендацією Конкурсної комісії повноважний призначати за погодженням із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань на посаду першого заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань.
За таких обставин, директор Державного бюро розслідувань при отриманні рекомендацій Конкурсної комісії повинен призначити на посаду особу, яка була допущена до участі у конкурсі для призначення на вакантні посади, визнана переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад, та відповідає кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для зайняття посади, якій конкурсною комісією надано рекомендацію для призначення на вакантну посаду.
Натомість, у судових рішеннях, що оскаржуються, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до безпідставного, на думку позивача, висновку, що саме директор ДБР вільний у реалізації своїх дискреційних повноважень, хоча системний аналіз частини 1 статті 15 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» містить виключний перелік підстав, за наявності яких кандидат не може бути призначений на посаду в ДБР.
Також скаржник вказує, що відповідно до вимог п. 7 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінетів Міністрів України від 25 березня 2015 року №171, спеціальна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 25 календарних днів з дати надання згоди на її проведення, при цьому законодавець не передбачає можливості її продовження.
Відповідно до листа ДБР від 12 травня 2020 року вих.№402-дз/20/10-18-02-1827/20, адресованого Народному депутату України ОСОБА_2 , позивач надав згоду на проведення спеціальної перевірки щодо нього ще 14 січня 2020 року, при цьому за повідомленням відповідача станом на 12 травня 2020 року спеціальна перевірка щодо позивача не закінчена з незалежних від останнього обставин.
Ураховуючі вказані обставини, скаржник зазначає, що спеціальна перевірка щодо нього повинна була бути завершена не пізніше 10 лютого 2020 року, а з урахуванням строків, визначених п. 7 Порядку, останній вважає себе таким, що пройшов спеціальну перевірку без зауважень.
З урахуванням положень частини третьої статті 31 Закону України «Про державну службу», як вказує скаржник, відповідач ще 17 лютого 2020 року мусив прийняти рішення про призначення його на посаду, адже станом на 17 лютого 2020 року у відповідача діяв штатний розклад, який передбачав наявність посади слідчого, на яку позивач проходив конкурс.
Скаржник зауважує, що в даному випадку не правом, а саме обов`язком директора ДБР, як особи на яку Законом України «Про Державне бюро розслідувань» було покладено видання наказів про прийом на роботу працівників центрального апарату ДБР, було безумовне додержання в своїй діяльності вимог Законів України «Про Державне бюро розслідувань», «Про державну службу» та Кодексу Законів про працю України, які містять не диспозитивну, а саме імперативну норму в частині забезпечення прав осіб які стали переможцями конкурсу, та не підлягають подвійному тлумаченню.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.
В обґрунтування означеного відзиву, відповідач вказує, що правові висновки, на які посилається скаржник, викладені у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2019 року по справі № 160/9019/18 не є ревалентними до обставин справи № 460/4838/20 та не можуть братись до уваги при вирішенні цього спору, оскільки виникли за інших правовідносин.
Так, у постанові від 26 листопада 2019 року по справі № 160/9019/18 Верховний Суд, керуючись положеннями ст.ст. 11, 12, 14, 15 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та, приймаючи рішення на користь позивача, виходив із того, що директор Державного бюро розслідувань при отриманні рекомендацій Конкурсної комісії повинен призначити на посаду особу, яка була допущена до участі у конкурсі для призначення на вакантні посади, визнана переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад, та відповідає кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для зайняття посади, якій конкурсною комісією надано рекомендацію для призначення на вакантну посаду.
Крім того, Верховний Суд у вказаній справі дійшов висновку про те, що директор Державного бюро розслідувань не наділений компетенцією по перевірці документів, поданих особою для участі у конкурсі на зайняття вакантних посад.
Водночас, у справі № 460/4838/20 спірні правовідносини та фактичні обставини, а також нормативно-правове регулювання не є тотожними до висновків Верховного Суду у справі № 160/9019/18, оскільки, на час виникнення спірних правовідносин норми Закону України «Про Державне бюро розслідувань» зазнали значних змін, а ОСОБА_1 не міг бути призначений на посаду, на яку його рекомендовано конкурсною комісією, оскільки на час закінчення спеціальної перевірки щодо ОСОБА_1 (30.06.2020), було затверджено нову організаційну структуру згідно з Указом Президента України від 05 лютого 2020 року № 41/2020, структуру та штатний розпис Державного бюро розслідувань, згідно яких Третього управління організації досудових розслідувань в структурі Державного бюро розслідувань не було, а відтак і посади, на яку рекомендувався позивач Конкурсною комісією, не існувало.
Крім того, статтею 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» не наділено директора Державного бюро розслідувань повноваженнями щодо призначення особи на іншу посаду, ніж ту, яку визначено Конкурсною комісією в поданні про переможця конкурсу.
Зокрема, у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2019 року по справі №160/9019/18 зазначено про те, що відповідно до положень ст. 11 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» саме на Конкурсну комісію покладено обов`язок по перевірці поданих кандидатом документів на відповідність вимогам, встановленим законом та порядком проведення відкритого конкурсу для призначення на посади в органі Бюро, затвердженим Директором Бюро, а також кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для зайняття посади, а Директор Державного бюро розслідувань за поданою рекомендацією Конкурсної комісії повноважний призначати за погодженням із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань на посаду першого заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань.
Крім того, правова позиція у зазначеній справі формувалась на підставі положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань» в редакції до 27 грудня 2019 року та за відсутності положень ст. 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (яка внесена на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ).
Водночас, Директором Державного бюро розслідувань не здійснювалась перевірка документів, поданих особою для участі у конкурсі на зайняття вакантних посад, та це не було підставою для відмови у призначенні його на посаду, а відтак правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2019 року по справі №160/9019/18, не можуть бути застосовані до спірних правовідносин у справі що розглядається.
Також відповідач зазначає, що спеціальна перевірка щодо ОСОБА_1 завершена 30 червня 2020 року, а тому позивач не міг бути призначений на посаду слідчого першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань, оскільки з 03 березня 2020 року, у зв`язку зі зміною організаційної структури, структури та штатного розпису Державного бюро розслідувань такої посади у структурі Державного бюро розслідувань не існувало.
За правилами пункту 4 частини першої статті 15 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», особа не може бути призначена на посаду в Державному бюро розслідувань, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку.
У свою чергу рішення про можливість призначення касатора на посаду в ДБР могло мати місце виключно після надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції.
Згідно Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» від 03 грудня 2019 року №305-ІХ, який набрав чинності з 27 грудня 2019 року, Державне бюро розслідувань набуло статусу державного правоохоронного органу.
У зв`язку з цим змінено організаційну структуру на підставі Указу Президента України від 05 грудня 2020 року №41/2020, структуру та штатний розпис Державного бюро розслідувань, згідно яких Третього управління організації досудових розслідувань в структурі Державного бюро розслідувань не було, а відтак і посади, на яку рекомендувався позивач Конкурсною комісією, не існувало.
Ураховуючи вказане, Директор Державного бюро розслідувань, в силу вимог статей 12, 14, 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», не міг прийняти рішення про призначення ОСОБА_1 на посаду іншу ніж ту, на яку надана рекомендація Конкурсною комісією.
Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, а саме - неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку щодо застосування норми права (статті 11, 12, 14, 15 Закону України «Про Державне бюро розслідувань») у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі №160/9019/18.
Ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2022 року призначено розгляд даної справи в попередньому судовому засіданні на 20 травня 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, що директором ДБР винесений наказ № 197 від 20 серпня 2019 року «Про оголошення конкурсу для призначення на посади у центральному апараті Державного бюро розслідувань», яким відповідно до Закону України «Про Державне бюро розслідувань», Порядку проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затверджено наказом ДБР № 13 від 14 лютого 2018 року, оголошено конкурс для призначення на посади у центральному апараті ДБР згідно з додатком до цього наказу; установлено, що документи від осіб, які виявили бажання взяти участь у конкурсі, приймаються з 09 год. 00 хв. 27 серпня 2019 року до 18 год. 00 хв. 17 вересня 2019 року (включно).
З метою забезпечення проведення конкурсу зобов`язано:
відділ по роботі з громадськістю та ЗМІ - розмістити оголошення про проведення конкурсу для призначення на посади у центральному апараті ДБР, на офіційному вебсайті ДБР;
внутрішню конкурсну комісію з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у ДБР - провести конкурс відповідно до Порядку проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затверджено наказом ДБР № 13 від 14 лютого 2018 року.
Додатком до цього наказу визначений Перелік вакантних посад у центральному апараті ДБР, на зайняття яких оголошується конкурс, а саме:
слідчий першого слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Державного бюро розслідувань (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 2 посади;
слідчий другого слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Державного бюро розслідувань (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 1 посада;
слідчий третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Державного бюро розслідувань (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 4 посади;
слідчий відділу організаційно-методичного та аналітичного забезпечення досудового розслідування Першого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Державного бюро розслідувань (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 3 посади;
слідчий першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 1 посада;
слідчий другого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 1 посада;
слідчий третього слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 1 посада;
слідчий першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 3 посади;
слідчий другого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) (квота, передбачена підпунктом «а» підпункту 1 пункту 3 Розділу VI Закону України «Про Державне бюро розслідувань») - 2 посади.
Рішенням Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, оформленого протоколом №24 від 11 вересня 2019 року, вирішено допустити до участі у кваліфікаційному іспиті (тестування на знання законодавства України) кандидатів, документи яких відповідають кваліфікаційним вимогам, вимогам Закону та Порядку, зокрема, ОСОБА_1 (2 посади) (порядковий номер 32 згідно списку).
Згідно з рішенням Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, оформленого протоколом №28 від 21 жовтня 2019 року, затверджено графіки проведення першого етапу кваліфікаційного іспиту для кандидатів - тестування на знання законодавства України.