ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2022 року
м. Київ
справа № 816/2916/15
адміністративне провадження № К/9901/29672/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року (головуючий суддя - Канигіна Т.С., судді: Алєксєєва Н.Ю., Костенко Г.В.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (головуючий суддя - Рєзнікова С.С., судді: Бегунц А.О. , Мельнікова Л.В.)
у справі №816/2916/15
за позовом ОСОБА_1
до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про скасування наказу про звільнення, поновлення на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- скасувати наказ прокурора Полтавської області від 03 липня 2015 року №331к про звільнення її з посади першого заступника прокурора міста Кременчука;
- поновити її на посаді першого заступника прокурора міста Кременчука;
- стягнути з прокуратури Полтавської області на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 03 липня 2015 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
- зобов`язати прокуратуру Полтавської області поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною дванадцятою статті 3 Закону України "Про очищення влади".
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Полтавської області від 03 липня 2015 року №331к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора міста Кременчука Полтавської області.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора міста Кременчука Полтавської області з 04 липня 2015 року.
Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04 липня 2015 року по 21 січня 2021 року в сумі 1 755 383 грн 25 коп з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
Зобов`язано Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" на основі критерію, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади".
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць.
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до відомостей трудової книжки ОСОБА_1 від 14 лютого 1987 року №865:
- у період з 16 вересня 1991 року по 31 жовтня 1996 року працювала на посаді друкарки першої категорії прокуратури міста Кременчука;
- з 01 листопада 1996 року призначена на посаду стажиста прокуратури міста Кременчука;
- 22 липня 1997 року переведена з посади стажиста прокуратури міста Кременчука на посаду помічника прокурора міста Кременчука;
- 12 березня 1998 року призначена на посаду старшого помічника прокурора міста Кременчука;
- 08 лютого 2011 року переведена на посаду першого заступника прокурора міста Кременчука.
6. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України від 16 вересня 2014 року №1682-VII "Про очищення влади", яким передбачені підстави та порядок проведення процедури люстрації щодо посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.
7. Керуючись статтею 16 Закону України "Про прокуратуру", частиною третьою статті 1 та частиною другою статті 3 Закону України "Про очищення влади", наказом прокурора Полтавської області від 03 липня 2015 року №331к радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника прокурора міста Кременчука Полтавської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України. Підстава: висновок Генеральної прокуратури України про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 26 червня 2015 року.
8. Не погоджуючись з вказаним наказом, позивач звернулась до суду з адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
9. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що матеріали справи не містять відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ прокуратури Полтавської області від 03 липня 2015 року №331к не містить обґрунтування, що позивач могла становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора посилається на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є незаконними, оскільки постановлені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
11. Скаржник зазначає, що звільнення позивача відбулося не просто у зв`язку з перебуванням останньої на займаній посаді, а у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 особисто здійснювались дії (заходи), визначені у пункті 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», які відповідно до Закону тягнуть застосування до останньої заборон, передбачених частиною третьою статті 1 вказаного Закону.
12. Судами попередніх інстанцій такому критерію для застосування до позивача заборони оцінки не надано та відповідні обставини та сукупність умов для застосування відповідних заборон не перевірено.
13. З огляду на це, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивачем не вчинялася жодна з дій, що охоплюються забороною відповідно до пункту 12 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» не ґрунтуються на повному і всебічному дослідженні обставин цієї справи.
14. Скаржник вказує на неврахування апеляційним судом висновку Верховного Суду у справі №823/61/16, де вказано про визначення Законом України «Про очищення влади» конкретних правових підстав для застосування до відповідних осіб установлених ним заборон та сукупність умов, за наявності яких виникають такі правові підстави; висновку Верховного Суду у справі №809/3968/14, що відповідно до приписів статті 19 Конституції України та пункту 5 розділу ІІ Положення про Єдиний державний реєстр осіб, не передбачено повноважень Офісу Генерального прокурора на підставі судового рішення самостійно скасовувати результати перевірок відносно осіб, стосовно яких застосовувалась заборона.
15. Також у касаційній скарзі скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно розрахунку розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 10 Порядку №100 при визначенні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача. Зокрема скаржник вказує на неможливість розрахунку середнього заробітку звільненого працівника з урахуванням підвищень посадових окладів з посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 29 квітня 2020 року у справі №810/3246/16.
16. Також скаржник у касаційній скарзі звертає увагу на помилкове застосування судом апеляційної інстанції у оскаржуваному рішенні висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14, оскільки спірні правовідносини не є подібними.
17. У відзиві на касаційну скаргу позивач не погоджується з нею, вважає її необґрунтованою, такою, що не містить жодних правових підстав для перегляду оскаржуваних судових рішень, тому задоволенню не підлягає.
18. У свою чергу, зазначає, що обіймаючи посаду першого заступника прокурора міста Кременчука, виконувала покладені на неї обов`язки та діяла виключно в межах діючого на той час законодавства, в тому числі норм Кримінального процесуального кодексу України.
19. Позивач погоджується з мотивами оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
21. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
23. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
24. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
25. Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
26. Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України закріплено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
27. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України від 16 вересня 2014 року №1682-VII «Про очищення влади», який набрав чинності 16 жовтня 2014 року (далі - Закон №1682-VII).
28. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
29. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
30. За нормами частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
31. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
32. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.
33. Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону №1682-VII, застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.
34. За змістом пункту 12 частини другої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року, зокрема працівника органу прокуратури, який здійснював процесуальне керівництво, вносив подання, погодження, підтримував клопотання про застосування запобіжних заходів, підтримував державне обвинувачення у суді стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" від 29 січня 2014 року №737-VII, Закону України "Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 21 лютого 2014 року №743-VII.
35. Отже, стаття 2 Закону №1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).
36. В обсязі встановлених обставин у цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 08 лютого 2011 року по 03 липня 2015 року позивач обіймала посаду першого заступника прокурора міста Кременчука.
37. Підставою для видання спірного наказу від 03 липня 2015 року №331к вказано висновок Генеральної прокуратури України про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 26 червня 2015 року.
38. Згідно з висновком першого заступника Генерального прокурора України від 26 червня 2015 року №11/1/2-2935вих-15 установлено, що позивач у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року, будучи включеною до групи прокурорів постановою заступника прокурора міста Верховця І.О. від 26 січня 2014 року, вчиняла наступні процесуальні дії:
- 27 січня 2014 року погодила повідомлення про підозру ОСОБА_4 у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 341 Кримінального кодексу України (захоплення будівлі Кременчуцької міської ради), та клопотання про застосування стосовно підозрюваного запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою;
- 28 січня 2014 року підтримала у суді клопотання про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою стосовно ОСОБА_4 , у задоволенні якого судом відмовлено. Підозрюваному обрано запобіжний захід у вигляді домашнього арешту із застосуванням електронного засобу контролю.
39. У подальшому, 17 лютого 2014 року ухвалою Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_4 звільнено від кримінальної відповідальності на підставі Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" від 29 січня 2014 року, кримінальне провадження закрито. Зазначене судове рішення учасниками кримінального провадженим не оскаржувалося і набрало чинності.
40. За таких обставин, за результатами перевірки встановлено, що до заступника прокурора міста Кременчука Полтавської області Середи Л.О. застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті Закону України "Про очищення влади" на основі критерію, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 3 цього Закону.
41. Тобто, заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі висновку про результати перевірки відомостей, про перебування позивача на відповідній посаді.
42. Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 5 Закону №1682-VII перевірці підлягають достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.
43. Орган, який проводив перевірку, за результатами перевірки відомостей зазначених особою у заяві щодо не застосування до неї заборони, визначеної частиною третьою або четвертою статті 1 Закону №1682-VII, складає висновок про результати перевірки, яким встановлено достовірність або недостовірність таких відомостей.
44. За приписами частини одинадцятої та дванадцятої статті 5 Закону №1682-VII орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки. Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.
45. У разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
46. Частиною чотирнадцятою статті 5 Закону №1682-VII визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
47. Водночас аналіз зазначених норм свідчить про те, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
48. Звільнення позивача проведено на підставі висновку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів, як встановлено судами попередніх інстанцій, щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.
49. Судами попередніх інстанцій враховано, що відсутність у Законі №1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
50. Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
51. Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі №800/186/17 висловив правовий висновок, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.
52. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі №800/186/17.
53. Крім іншого, у справі №800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).
54. Як підсумок, Верховний Суд вказав, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
55. Верховний Суд застосував такі висновки і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію, що лише факта перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною 3 статті 1 Закону.
56. Також, у цьому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголосила Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.
57. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме: особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.