ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2022 року
м. Київ
справа № 300/863/21
провадження № К/9901/42690/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Косівської міської ради, з участю третьої особи: Національного природного парку «Гуцульщина», державного підприємства «Кутське лісове господарство», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, постановлену у складі судді Микитин Н. М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Носа С. П., суддів: Іщук Л. П., Шевчук С. М.
І. Обставини справи
1. Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури (надалі також позивач) звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу з позовом до Косівської міської ради (надалі також відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 16 сесії 7 демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради».
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу п`ятиденний строк з дня вручення (отримання) копії повного тексту цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду з відповідними доказами, а також надання письмових пояснень і доказів на підтвердження наявності законодавчо передбачених підстав для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, зокрема, доказів нездійснення або неналежним чином здійснення відповідним органом своїх повноважень.
3. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, позовну заяву залишено без розгляду відповідно до положень частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, мотивував своє рішення тим, що прокурором пропущено строк звернення до суду з позовними вимогами за період, що передує тримісячному строку звернення до суду з цим позовом, а саме: з дати обізнаності про прийняття оскаржуваного рішення - 05 липня 2018 року (дата звернення до прокуратури НПП «Гуцульщина») без поважних причин.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Львівська обласна прокуратура подала касаційну скаргу на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року.
В обґрунтування касаційної скарги автор зазначає, що судами попередніх інстанцій при встановленні моменту початку перебігу строку звернення до адміністративного суду для оскарження рішення Пістинської сільської ради не встановлено коли у позивача виникло таке законне право та коли про оскаржуване рішення він дізнався або міг дізнатися.
Скаржник зазначав, що Державна екологічна інспекція Карпатського округу як орган, наділений правом на звернення до суду із вимогою про скасування рішення Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року, розпочав свою роботу 02 лютого 2021 року (на підставі Положення про Державну екологічну інспекцію Карпатського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України № 60 від 02 лютого 2021 року). При цьому, указує, що інспекція не є правонаступником раніше створених територіальних органів, які перебувають у стадії ліквідації.
Про існування оскаржуваного рішення Пістинської сільської ради та необхідності його оскарження саме Державною екологічною інспекцією України та її структурним підрозділам - Державною екологічною інспекцією Карпатського округу як уповноваженим органом, на переконання скаржника, стало відомо з ухвали Верховного Суду від 08 грудня 2020 року у справі № 0940/1703/18, якою скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року про задоволення позову та рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року, яким у задоволенні позову відмовлено, та прийнято нову постанову, якою позов прокуратури щодо визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року залишено без розгляду з підстав необхідності пред`явлення вказаного позову саме в інтересах Державної екологічної інспекції Карпатського округу.
У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Верховний Суд ухвалою від 13 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).
ІІІ. Оцінка Верховного Суду.
6. Відповідно до частин першої, другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
7. Спірні правовідносини у справі склались з приводу законності рішення 16 сесії 7 демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради».
8. За змістом частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
9. Отже, у спірних правовідносинах, як правильно визначено судами попередніх інстанцій, встановлено тримісячний строк звернення до суду з позовом, який починає свій перебіг з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
10. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 19 вересня 2018 року Івано-Франківським окружним адміністративним судом зареєстровано адміністративний позов заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури до в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку «Гуцульщина» до Пістинської сільської ради Косівського району про визнання протиправним та нечинним рішення сільської ради від 17 червня 2018 року «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради (справа № 0940/1703/18), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення шістнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року «Про діяльність НПП «Гуцульщина». Указаний позов направлено до суду поштовим зв`язком 17 вересня 2018 року.
11. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року позовну заяву у справі № 0940/1703/18 повернуто позивачу.
12. Зазначену ухвалу постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
13. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 17 липня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
14. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року у справі №0940/1703/18 скасовано та прийнято нову постанову про задоволення адміністративного позову, визнано протиправним та нечинним рішення Пістинської сільської ради від 17 червня 2018 року «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради».
15. Постановою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року скасовано, а позовну заяву залишено без розгляду.
16. Так, Верховний Суд в своєму рішенні зазначив, що відповідно до пункту 1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року за №275 Положення про Державну екологічну інспекцію України, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Саме Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
17. Верховний Суд виснував, що діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.
18. Залишення Верховним Судом позовної заяви без розгляду (справа №0940/1703/18) зумовлено встановленням обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, відповідно, і права на звернення до суду, а саме: недоведення прокурором, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду, не здійснює чи неналежним чином здійснює свої функції.
19. Обґрунтовуючи свою позицію про поважність пропуску строку звернення до суду, скаржник вказує на необхідність захисту порушеного права з урахуванням результатів розгляду справи за № 0940/1703/18, уважаючи, що із прийняттям такої постанови у прокуратури виникли правові підстави до подання позову в інтересах органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду, контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів, яким є Державна екологічна інспекція Карпатського округу, як структурний підрозділ Державної екологічної інспекції України.
20. Статтею 131-1 Конституції України установлено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
21. За приписами частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
22. Частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (надалі - Закон № 1697-VІІ) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
23. Так, Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 зазначає, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
24. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
26. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.