ПОСТАНОВА
Іменем України
19 травня 2022 року
Київ
справа №440/930/21
провадження № К/9901/45602/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Полтавській області, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головного управління Державної казначейської служби України у Полтавській області, про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року (суддя Кукоба О. О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року (судді Бершов Г. Є., Ральченко І. М., Чалий І. С.) та
в с т а н о в и в:
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Полтавській області (далі - ТУ ДСА України у Полтавській області), в якому просив:
- визнати неправомірними дії ТУ ДСА України в Полтавській області щодо відмови у нарахуванні та виплаті йому з 01 січня 2020 року щомісячної компенсації втраченого заробітку в розмірі і порядку, передбаченому Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VII) з розрахунку суддівської винагороди в розмірі окладу судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб та щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 40 % посадового окладу працюючого судді;
- стягнути з ТУ ДСА України в Полтавській області на користь ОСОБА_1 недоплачену компенсацію втраченого заробітку за 2020 рік в сумі 600000,00 грн;
- стягнути з ТУ ДСА України в Полтавській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 300000,00 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтував тим, що у 2005 році його звільнили з посади судді у відставку за станом здоров`я, що перешкоджає продовженню виконання обов`язків. З цієї причини ТУ ДСА України у Полтавській області призначило йому щомісячну компенсацію у розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією по інвалідності, виплату якої було передбачено у частині третій статті 45 Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ), яку він продовжував отримувати й у 2020 році.
На його думку, з 01 січня 2020 року ця щомісячна компенсація мала б йому нараховуватися виходячи з розміру суддівської винагороди судді місцевого суду відповідно до статті 135 Закону № 1402-VIII, з урахуванням доплати за вислугу років, яка у випадку з позивачем має становити 40 %.
Однак, відповідач упродовж 2020 року нараховував цю компенсацію у меншому розмірі, а також несвоєчасно виплачував належні позивачу суми, посилаючись на відсутність бюджетних асигнувань, чим завдав позивачеві як матеріальну, так і моральну шкоду, у зв`язку з чим заявлено цей позов.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
Згідно з рішенням Полтавської обласної Ради народних депутатів від 21 січня 1993 року ОСОБА_1 обрано народним суддею Оржицького районного народного суду Полтавської області.
Указом Президента України від 13 грудня 2002 року № 1155/2002 ОСОБА_1 призначено на посаду голови Оржицького районного суду Полтавської області.
26 червня 2003 року позивачу, за наслідками огляду Полтавською обласною МСЕК № 1, вперше встановлено інвалідність третьої групи з визначенням втрати працездатності 50 % - захворювання, отримане при виконанні обов`язків судді, що підтверджено копією довідки від 26 червня 2003 року № 005769.
Указом Президента України від 15 січня 2005 року № 33/2005 ОСОБА_1 звільнено з посади судді Оржицького районного суду Полтавської області «у зв`язку з поданням заяви про відставку за станом здоров`я, що перешкоджає продовженню виконання обов`язків».
Відтак за наказом ТУ ДСА України в Полтавській області від 30 березня 2005 року № 30 ОСОБА_1 призначено з 01 лютого 2005 року щомісячну компенсацію у розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією без врахування одноразової страхової суми.
20 вересня 2012 року позивачу, за результатами повторного огляду МСЕК, встановлено з 14 вересня 2012 року і безстроково другу групу інвалідності.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що загальна сума компенсації, яку позивачеві призначили у зв`язку зі звільненням з посади судді за станом здоров`я, у 2020 році становила 464513,04 грн.
Як можна зрозуміти з написаного, зазначена сума була меншою, аніж очікував отримати позивач, адже з його погляду цю компенсацію потрібно розраховувати на основі суддівської винагороди відповідно до статті 135 Закону № 1402-ХІІ, тоді як відповідач вважав, що для цього немає підстав.
Під час розгляду справи в суді першої інстанції з`ясувалося також, що відповідач видав наказ від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплати компенсації ОСОБА_1 », відповідно до якого позивачу припиняється виплата згаданої компенсації з 01 січня 2021 року, а також визнано таким, що втратив чинність з 01 січня 2021 року наказ ТУ ДСА України у Полтавській області від 01 листопада 2010 року № 82 «Про встановлення щомісячної компенсації ОСОБА_1 ».
Вимог про скасування зазначеного наказу заявлено не було, однак в контексті обставин цієї справи суд першої інстанції вважав за можливе вийти за межі позовних вимог, про що написано нижче.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 15 квітня 2021 року позов задовольнив частково.
Визнав неправомірними дії ТУ ДСА України в Полтавській області щодо відмови у нарахуванні та виплаті ОСОБА_1 з 01 січня 2020 року щомісячної компенсації втраченого заробітку в розмірі і порядку, передбаченому Законом № 1402-VII з розрахунку суддівської винагороди в розмірі окладу судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб та щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 40 % посадового окладу працюючого судді.
Зобов`язав ТУ ДСА України в Полтавській області перерахувати ОСОБА_1 з 01 січня 2020 року щомісячну компенсацію втраченого заробітку в розмірі і порядку, передбаченому Законом № 1402-VII, з розрахунку суддівської винагороди в розмірі окладу судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб та щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 40 % посадового окладу працюючого судді та провести виплату з урахуванням фактично сплачених сум.
Визнав протиправним та скасував наказ ТУ ДСА України в Полтавській області від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплати компенсації ОСОБА_1 ».
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань ТУ ДСА України в Полтавській області на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 5000,00 грн.
5. Другий апеляційний адміністративний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін.
6. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, суть спору стисло окреслив так: позивач оспорює протиправні дії ТУ ДСА України в Полтавській області щодо обчислення йому у 2020 році щомісячної компенсації у розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією по інвалідності; спірним у цих відносинах є визначення бази для обчислення цієї компенсації.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що на дату звільнення позивача у відставку за станом здоров`я (15 січня 2005 року) питання щодо соціального захисту суддів регулювалось статтею 45 Закону № 2862-XII (зі змінами, внесеними Законом України від 24 лютого 1994 року № 4015-XII «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус суддів»).
30 вересня 2016 року набрав чинності Закон № 1402-VIII, за текстом частини першої статті 135 якого суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. У тій самій статті визначено складові суддівської винагороди і їх розмір.
Проте, за текстом судових рішень, до 01 січня 2020 року діяли положення пунктів 22, 23 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, які пов`язували отримання суддівської винагороди у розмірах, визначених статтею 135 Закону № 1402-VIII, з успішним проходженням кваліфікаційного оцінювання або з призначенням на посаду судді за результатами конкурсу, проведеного після набрання чинності цим Законом. До проходження кваліфікаційного оцінювання суддя отримував суддівську винагороду, визначену відповідно до положень Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI) у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» (далі - Закон № 192-VIII).
Конституційний Суд України Рішенням від 04 грудня 2018 року № 11-рп/2018 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 133 Закону № 2453-VI у редакції Закону № 192-VIII (пункт 1 резолютивної частини Рішення). Конституційний Суд України визначив також, що це положення підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: «Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, <…>.
Згодом, підпунктом 16 пункту 1 розділу I Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (далі - Закон № 193-IX) пункти 22, 23 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» із Закону № 1402-VIII виключені.
З посиланням на пункт 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VII) і статтю 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» суди першої і апеляційної інстанцій зазначили, що прожитковий мінімум для працездатних осіб, який має використовуватися як розрахункова величина для нарахування суддівської винагороди, з 1 січня 2020 року становить 2102,00 грн.
Зважаючи на наведене позивач переконував, що розрахунок розміру належної йому компенсації (відповідно до частини третьої статті 45 Закону № 2862-ХІІ) у 2020 році мав здійснюватися виходячи з посадового окладу судді місцевого суду у розмірі 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (2102,00 грн х 30 = 63060,00 грн) з урахуванням доплати за вислугу років, що становить 40 % (60030,00 грн х 40 % = 25224,00 грн). Тож для обчислення компенсації втраченого заробітку мала враховуватися сума у розмірі 88284,00 грн (63060,00 грн + 25224,00 грн).
Натомість відповідач наполягав, що зазначена компенсація правомірно обчислена позивачу виходячи з базового розміру посадового окладу судді місцевого суду у 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який був передбачений Законом № 2453-VI з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 04 грудня 2018 року № 11-рп/2018 та Закону № 1774-VII, адже позивач не проходив кваліфікаційного оцінювання.
Вирішуючи цей спір суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач на момент звільнення у відставку за станом здоров`я (що було передбачено чинним на момент його звільнення у 2005 році законодавством) набув право на одержання щомісячної компенсації у розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією по інвалідності.
З посиланням на статті 21, 22 Конституції України, а також на Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 03 червня 2013 року № 3-рп/2013 суди попередніх інстанцій зазначили, що конституційний статус судді зумовлює обов`язок держави гарантувати достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв`язку з досягненням пенсійного віку чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці. Відсутність бюджетних асигнувань для виплати компенсації у зазначеному розмірі є безпідставні, адже гарантовані законом виплати, пільги тощо неможливо ставити в залежність від видатків бюджету (у цьому зв`язку суди попередніх інстанцій зіслалися на постанови Верховного Суду України, які містять зазначений висновок, від 22 червня 2010 року у справі № 21-399во10, від 07 грудня 2012 року у справі № 21-977во10, від 03 грудня 2010 року у справі № 21-44а10).
З уваги на висловлені мотиви суди попередніх інстанцій виснували, що розрахунковою величиною для обчислення позивачу компенсації є посадовий оклад судді місцевого суду у розмірі 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб з урахуванням доплати за вислугу років у розмірі 40 %. Суди попередніх інстанцій наголосили також, що між сторонами немає спору щодо того, чи має позивач право на отримання такої компенсації у 2020 році.
Окрім того, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що ця компенсація у світлі спірних відносин має розглядатися як гарантія належного матеріального забезпечення судді у відставці, адже будь-які інші виплати за чинним законодавством для судді, який звільнений у відставку за станом здоров`я (яким є ОСОБА_1 ), не передбачені. Спираючись на цей підхід суд першої інстанції, з`ясувавши про існування наказу ТУ ДСА України в Полтавській області від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплати компенсації ОСОБА_1 », вважав за можливе вийти за межі позовних вимог і скасувати цей наказ, щоб таким чином спосіб відновлення порушеного права, за захистом якого звернувся позивач, був ефективним.
Касаційне оскарження
7. У касаційній скарзі ТУ ДСА України у Полтавській області просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині скасування наказу цього органу від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплат компенсації ОСОБА_1 ».
Касаційну скаргу її автор подав з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) й пояснив, що наразі немає висновку Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 45 Закону № 2862-ХІІ після того, як цей Закон й згадана стаття зокрема втратили чинність у зв`язку з прийняттям нового закону, який не передбачає виплати щомісячної компенсації […], натомість передбачає інший механізм соціального захисту судді (соціальне страхування).
Аргументуючи свої вимоги скаржник зазначив, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, безпідставно вийшов за межі позовних вимог, коли скасував наказ від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплат компенсації ОСОБА_1 ».
Переконує, що таким чином суд першої інстанції вийшов за рамки предмету спору та фактично змінив його суть, що є порушенням принципу диспозитивності. Нагадав, що спір стосувався виплати компенсації за період січень-грудень 2020 року, яка виплачувалася відповідно до наказу ТУ ДСА України у Полтавській області від 01 листопада 2010 року № 82 «Про встановлення щомісячної компенсації ОСОБА_1 ».
Наказ, який скасували суди попередніх інстанцій в цій справі, передбачав припинення виплати ОСОБА_1 компенсації з 01 січня 2021 року і визнання таким, що втратив чинність з 01 січня 2021 року згаданий наказ ТУ ДСА України у Полтавській області 01 листопада 2010 року № 82, тобто не стосувався до предмета спору. Тимчасом позивач не заявляв вимог про скасування цього наказу, в тому числі шляхом збільшення позовних вимог, тож і відповідач не мав можливості висловити свою позицію щодо цього наказу.
Відповідач висловився також щодо правових підстав для виплати щомісячної компенсації позивачеві, наголосивши на тому, що припинення її виплати згідно з наказом від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплат компенсації ОСОБА_1 » зумовлена втратою чинності Законом № 2862-ХІІ. Закон № 2453-VI і чинний з 30 червня 2016 року Закон № 1402-VIII не передбачають виплати компенсації, яку отримував позивач, зокрема протягом 2020 року.
Додав також, що виплати такої компенсації не передбачає жоден чинний нормативно-правовий акт, як і не передбачає за територіальними органами ДСА України такого обов`язку. Підкреслив заодно, що не заперечує проти виплати позивачеві компенсації, з приводу розміру якої виник спір, а припинення її виплати з 01 січня 2021 року пов`язане тільки з тим, що органи ДСА України не мають правових підстав для її виплати.
З посиланням на статті 46, 92 Конституції України відповідач зазначив, що з 2010 року (після набрання чинності [03 серпня 2010 року] Законом № 2453-VI, а згодом Законом № 192-VIII) й дотепер, після набрання чинності з 30 вересня 2016 року Законом № 1402-VIII, страхування суддів здійснюється не за рахунок бюджетних коштів, а за рахунок коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Тому виплата страхових платежів у зв`язку з настанням страхового випадку, які за своєю правовою природою є подібними щомісячній компенсації, яку отримує позивач, тепер здійснюється за рахунок коштів Фонду. Так само після набрання чинності Законом № 2453-VI немає положень, які б покладали на органи ДСА України обов`язок щодо матеріального і соціального забезпечення суддів у відставці.
З уваги на наведене відповідач вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про звуження обсягу прав позивача на належне матеріальне забезпечення й ствердив, що не було підстав для скасування наказу від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплат компенсації ОСОБА_1 ».
Ухвалою від 29 грудня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження з наведених підстав.
8. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Вважає, що в контексті спірних правовідносин суд першої інстанції мав підстави вийти за межі позовних вимог й правомірно це зробив, що цілком відповідало меті цього заходу, визначеній у статті 9 КАС України.
Зауважив, що наказом від 19 лютого 2021 року № 11/од «Про припинення виплат компенсації ОСОБА_1 » відповідач визнав таким, що втратив чинність попередній наказ від 01 листопада 2010 року № 82, на підставі якого йому (позивачу) виплачувалася щомісячна компенсація, в тому числі протягом 2020 року, щодо суми якої виник цей спір. Під час розгляду справи в суді відповідач не повідомив про цей наказ суду, що з погляду позивача свідчить про зловживання процесуальними правами, спрямоване на затягування розгляду справи.
Зазначив також, що, позиція відповідача в цій справі видається непослідовною і суперечливою. Спершу ТУ ДСА України у Полтавській області, зокрема у відзиві на позовну заяву, висловило думку, що правомірно нарахувало компенсацію виходячи з базового розміру посадового окладу судді місцевого суду у розмірі 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який був передбачений Законом № 2453-VI з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 04 грудня 2018 року № 11-рп/2018 та Закону № 1774-VII. Тоді відповідач пояснив це тим, що ОСОБА_1 не проходив кваліфікаційного оцінювання. Водночас відповідач не заперечив й того, що ОСОБА_1 має право на компенсацію, зокрема у 2020 році, що підтверджується хоча б розрахунком потреб у бюджетних коштах на 2019 рік.
У 2010 році ТУ ДСА України у Полтавській області уже припиняло виплату компенсації в розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією по інвалідності (з 01 листопада 2010 року) з мотивів відсутності законних підстав для її виплати. Проте, Київський районний суд м. Полтави постановою від 11 травня 2011 року у справі № 2а-3642/11/1609 визнав ці дії неправомірними й зобов`язав ТУ ДСА України у Полтавській області призначити та виплатити позивачеві щомісячну компенсацію в розмірі різниці між втраченим заробітком і призначеною пенсією по інвалідності з 01 листопада 2010 року.
Як можна зрозуміти з написаного, після апеляційного перегляду цього рішення позивачу продовжили виплачувати щомісячну компенсацію до кінця 2020 року, після чого виник спір, обставини якого були предметом дослідження в цій справі.
Релевантні джерела права
9. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною третьою статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
10. Відповідно до частини п`ятої статті 126 Конституції України (у редакції, яка діяла станом на 2005 рік) суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі: 1) закінчення строку, на який його обрано чи призначено; 2) досягнення суддею шістдесяти п`яти років; 3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я; 4) порушення суддею вимог щодо несумісності; 5) порушення суддею присяги; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 7) припинення його громадянства; 8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; 9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
Норми такого самого змісту містила частина перша статті 15 Закону № 2862-ХІІ (який втратив чинність з 13 грудня 2011 року) у редакції, викладеній згідно із Законом України від 21 червня 2001 року № 2534-ІІІ.
11. Відповідно до частини першої статті 43 Закону № 2862-ХІІ (чинного на дату звільнення позивача з посади судді) кожен суддя за умови, що він працював на посаді судді не менше 20 років, має право на відставку, тобто на звільнення його від виконання обов`язків за власним бажанням або у зв`язку з закінченням строку повноважень. Суддя також має право на відставку за станом здоров`я, що перешкоджає продовженню виконання обов`язків.