ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/16786/19
адміністративне провадження № К/990/225/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови та припису за касаційною скаргою Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Пащенка К.С. від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Черпіцької Л.Т., Пилипенко О.Є., Собківа Я.М. від 30 листопада 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» (далі - ТОВ «Темза Груп», позивач) звернулось до суду з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент охорони культурної спадщини, відповідач), в якій просить:
- скасувати постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини;
- скасувати припис № 40/п від 3 травня 2019 року, винесений Департаментом охорони культурної спадщини.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач прийняв протиправний припис щодо неукладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини, на підставі якого в подальшому прийнято постанову про накладення фінансової санкції. Зокрема, позивач зазначає, що 14 липня 2006 року ТОВ «Темза Груп» за договором купівлі-продажу придбало нежитловий будинок загальною площею 1 052,00 кв. м, розташований за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21; право власності зареєстроване 14 липня 2006 року, про що міститься запис у Державному реєстрі речових прав; на дату купівлі приміщення жодних обмежень щодо використання приміщення або обов`язків щодо укладання будь-яких охоронних договорів ТОВ «Темза Груп» не мало, а про перебування будинку у Державному реєстрі нерухомих пам`яток не знало; разом з тим, постановою № 10-19 від 19 серпня 2019 року накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції, а саме: за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000 грн та за невиконання припису органу культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено частково: скасовано постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). У задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що винесення постанови про накладення фінансової санкції на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а тому прийняття постанови директором Департаменту охорони культурної спадщини не відповідає вимогам частини першої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
5. У частині відмови у задоволені позову, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскільки об`єкт по вул. Сагайдачного, 21 у м. Києві, є культурною пам`яткою, а докази укладення охоронного договору відсутні, то має місце порушення ТОВ «Темза Груп» вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», відтак, спірний припис є законним та таким, що не підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент охорони культурної спадщини звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 6, частин першої та другої статті 14 та частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пунктів 2 та 5-8 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 7 березня 2018 року № 381 (далі - Положення № 381), а також безпідставно не застосували до спірних правовідносин положення частини першої статті 5, частин першої та другої статті 11 та частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 10 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» та статті 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації».
8. Скаржник вважає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених правових норм суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у директора Департаменту охорони культурної спадщини повноважень щодо винесення спірної постанови.
9. Від ТОВ «Темза Груп» надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно застосували положення частини першої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якою передбачено, що накладення фінансових санкцій відповідно до статті 44 Закону здійснюється головою чи заступником голови Київської міської державної адміністрації, та, відповідно, дійшли правильного висновку про відсутність у директора Департаменту охорони культурної спадщини повноважень щодо винесення спірної постанови; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 4 січня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/16786/19, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини.
12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що будинок на вул. Сагайдачного, 21 у Подільському районі м. Києва є пам`яткою архітектури місцевого значення - «Житловий будинок з крамницями», 1870 року (наказ Міністерства культури України від 29 грудня 2016 року № 1273, охоронний № 1000-Кв), розташовується у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804); на території Державного історико-архітектурного заповідника «Стародавній Київ» (постанова ради Міністрів Української СРСР від 18 травня 1987 року № 183), межі якого визначено розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979; на території пам`ятки археології місцевого значення «Культурний шар Подолу» XI-XVII ст. ст. (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17 листопада 1987 року № 1112, додаток 6, пункт 3; на території пам`ятки «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпро» (наказ Міністерства культури і туризму України від 3 лютого 2010 року № 58/0/16-10 у редакції наказу Міністерства культури України від 16 червня 2011 року № 453/0/16-11, охоронний № 560-Кв); археологічної охоронної зони (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979); в зоні охоронюваного ландшафту (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979) - охороняється законодавством України у сфері охорони культурної спадщини.
14. 3 травня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено припис № 40/П, у якому зазначено, що охоронний договір на об`єкт культурної спадщини, а саме: нежитловий будинок за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладено, що є порушенням статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». З цієї підстави відповідач вимагав від позивача в місячний термін з дня отримання припису укласти з Департаментом охоронний договір.
15. 14 серпня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що за підсумками моніторингу наявних охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини м. Києва встановлено, що охоронний договір на об`єкт за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладався. Департамент акцентував увагу на том, що відсутність укладеного охоронного договору з Департаментом є порушенням статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
16. 19 серпня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено постанову № 10-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції: 1) за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000,00 грн; 2) за невиконання припису органу охорони культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.
17. 27 серпня 2019 року за вих. № 2 ТОВ «Темза Груп» подало лист-пояснення на акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що всупереч положенням Закону України «Про охорону культурної спадщини» ТОВ «Темза Груп» не було направлено письмове повідомлення про те, що нежитлове приміщення за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, належить до Переліку культурних пам`яток. До того ж, ТОВ «Темза Груп» зазначило, що у нього відсутні документи, які мають подаватися власником приміщення для укладення охоронного договору.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
23. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Статтями 15 та 41 Конституції України передбачено, що від імені Українського народу права власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституції усі суб`єкти права власності рівні перед законом Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю.
26. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
27. Згідно з положеннями статті 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
28. Законом України № 165-V (165-16) від 20 вересня 2006 року ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
29. Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.
30. Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.
31. Згідно статті 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.
32. Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.
33. Відповідно до статті 1 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року для цілей цієї Конвенції вираз «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об`єкти: 1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення; 2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак; 3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.
34. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
35. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
36. Отже, з огляду на вищезазначені правові приписи, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.
37. У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди внаслідок неправильного застосування положень статті 6, частин першої та другої статті 14 та частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пунктів 2 та 5-8 Положення № 381, дійшли необґрунтованого висновку про те, що директор Департаменту охорони культурної спадщини не є суб`єктом, уповноваженим застосовувати до позивача фінансові санкції.
38. Скаржник наголошує, що Департамент охорони культурної спадщини як виконавчий орган Київської міської ради наділений повноваженнями здійснювати контроль за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини, складати протоколи про порушення у цій сфері, а також виносити приписи та постанови про застосування фінансових санкцій, що, на думку скаржника, узгоджується з положеннями частини першої статті 5, частин першої та другої статті 11 та частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 10 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» та статті 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації».
39. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів виходить з меж касаційного оскарження та перевіряє оскаржувані судові рішення у частині задоволення позову, а саме - у частині скасування постанови № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини.
40. У частині відмови у задоволені позову рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року не оскаржуються, а тому суд касаційної інстанції не перевіряє у цій частині правильність застосування судами норм матеріального права та дотримання норм процесуального права.
41. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови) до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
42. Згідно з положеннями статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
43. Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлено статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
44. Відповідно до частин першої та третьої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.
Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.
Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.
45. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у м. Києві на юридичних осіб уповноважені накладати саме голова чи заступник голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).