ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2022 року
м. Київ
справа № 560/2004/19
адміністративне провадження № К/9901/4328/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2019 (головуючий суддя - Г.В. Лабань)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020 (головуючий суддя - В.М. Гонтарук, судді - О.П. Курко, Л.М. Біла)
у справі № 560/2004/19
за позовом Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області
до Рахункової палати
про визнання протиправними та скасування пунктів рішення,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області звернулась до суду з позовом до Рахункової палати, в якому, з урахуванням заяви про уточнення предмету позову, просила визнати частково протиправним рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4 в частині, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області та скасувати його у наступних частинах, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, а саме: пункт 1 вступної частини; останній абзац пункту 2 вступної частини; останній абзац підпункту 1 пункту 3 вступної частини; останній абзац пункту 6 вступної частини; останній абзац пункту 7 вступної частини; підпункт 1 резолютивної частини; абзац 3 пункту 4.1 резолютивної частини; пункт 5 резолютивної частини; пункт 6 резолютивної частини.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскільки, підставою для прийняття рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4 стали висновки, викладені в Звіті про результати аудиту та акті аудиту від 14.03.2019 № 01-04-10/25, обґрунтованість яких відповідачем не доведена, не містить обґрунтованих посилань на положення законодавчих та нормативно-правових актів, вимоги яких порушені, не підтверджується матеріалами аудиту, документами позивача, позивач вважає підпункт 2 пункту 3 (в частині нанесення збитків державному бюджету у сумі 4418,9 тис. грн. внаслідок списання з рахунку Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області коштів за судовими рішеннями по справах №924/1162/16 на користь ПАТ «Хмельницьке шляхово-будівельне правління №56»; №924/1161/16 на користь ПП «Аграрна компанія 2004», №924/866/17 за позовом ТОВ «Техно-Буд-Центр»; №924/866/17 за позовом ТОВ «Східно-Європейська інфраструктурна група», пункт 7 вступної частини, а також частину 2 пункту 4.1, пункти 5 та 6 розпорядчої частини рішення Рахункової палати, неправомірними та необґрунтованими.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати повністю, ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач, серед іншого, вказує, що судами попередніх інстанцій в своїх рішеннях не надано правову оцінку невідповідності сум, вказаних у рішеннях господарських судів та в оскаржуваному рішенні відповідача, оскільки сума, яка була стягнута зі Служби автомобільних доріг на 686, 4 тис. грн. менша, а зазначене суперечить нормам статей 4, 34, 35, 36 Закону України «Про Рахункову палату», статтям 34,7, 34,9 Регламенту Рахункової палати, відповідно до яких інформація, що викладається в акті звіті та рішенні, обов`язково має бути об`єктивною, достовірною, обґрунтованою, містити вичерпний опис усіх виявлених фактів і порушень, не допускається включення до акту різного роду припущень і непідтверджених відомостей. Крім того, зазначає щодо неврахування відповідачем зауважень до акту та проекту звіту.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить у задоволенні вимог касаційної скарги відмовити повністю, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області.
9. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. Відповідно до статті 98 Конституції України, статей 4, 7 Закону України «Про Рахункову палату» та Плану роботи Рахункової палати на 2019 рік, на підставі доручень на виконання заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) Рахункової палати від 29.01.2019 № 04-39, від 26.02.2019 № 04-110, від 05.03.2016 № 04-135 в період з 04.02.2019 по 14.03.2019, контрольною групою Рахункової палати проведено аудит ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей у Службі автомобільних доріг у Хмельницькій області, за результатами якого складено акт від 14.03.2019 № 01-04-10/31.
11. Рішенням Рахункової палати від 09.04.2019 № 8-4 затверджено звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей.
12. За результатами розгляду звіту про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей Рахунковою палатою прийнято рішення від 09.04.2019 № 8-4.
13. Не погоджуючись із вказаним рішенням в частині, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, а саме: з пунктом 1 вступної частини; останнім абзацом пункту 2 вступної частини; останнім абзацом підпункту 1 пункту 3 вступної частини; останнім абзацом пункту 6 вступної частини; останнім абзацом пункту 7 вступної частини; підпунктом 1 резолютивної частини; абзацом 3 пункту 4.1 резолютивної частини; пунктом 5 резолютивної частини; пунктом 6 резолютивної частини, позивач звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Частиною першою статті 20 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
16. Згідно із частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
17. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.
Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.
Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
18. Пунктами 1, 8, 11, 15 частини першої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності, зокрема, щодо: проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здійснює інші повноваження, визначені законом.
19. Об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи (частина 2 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату»).
20. Відповідно до статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.
Керівник контрольної групи несе персональну відповідальність за об`єктивність та обґрунтованість викладених у акті фактів.
Акт підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадовою особою об`єкта контролю, яка його заміщує).
Примірник підписаного акта надається об`єкту контролю.
За наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
21. За змістом статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).