ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2022 року
Київ
справа №240/9928/20
адміністративне провадження № К/9901/16641/21, №К/9901/17236/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (суддя Липа В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року (судді: Боровицький О. А., Шидловський В.Б., Матохнюк Д.Б.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора, третя особа - Прокуратура Житомирської області, про визнання протиправними та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2), третя особа - Прокуратура Житомирської області в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора №23 від 11 червня 2020 року, яке прийняте Третьою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур;
- зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур, створену на підставі наказу Генерального прокурора, призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
В обґрунтування позову зазначив, що за наслідками атестації кадровою комісією ухвалено протиправне рішення №23 від 11 червня 2020 року про неуспішне проходження ним атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке на думку позивача є незаконним та необґрунтованим. Уважає, що раптове погіршення стану здоров`я під час складання іспиту та технічні збої у роботі комп`ютера призвели до необ`єктивної оцінки професійної компетентності позивача та мали наслідком протиправне рішення про неуспішне проходження атестації.
Установлені судами фактичні обставини справи
ОСОБА_1 з 31 серпня 2005 року працює в органах прокуратури, з 14 грудня 2018 року займає посаду начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Житомирську область, прокуратури Житомирської області.
На виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» позивач подав Генеральному прокурору заяву встановленого зразка про намір пройти атестацію та про переведення на посаду в Житомирську обласну прокуратуру, яка буде утворена після завершення реформування.
Відповідно до протоколу засідання третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 03 червня 2020 року № 1 було затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, який оприлюднено на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора.
Згідно з указаним графіком позивачу визначено дату складання першого етапу атестації 11 червня 2020 року.
Відповідно до рішення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №23 від 11 червня 2020 року, прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
Уважаючи прийняте рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора № 23 від 11 червня 2020 року, яке прийняте Третьою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур. Зобов`язано уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур, створену на підставі наказу Генерального прокурора, призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що позивач є інвалідом II групи, має захворювання: цукровий діабет 2-го типу, гіпертонію, остеопороз, що підтверджується медичними документами. У зв`язку з перенесеним стресом, підготовкою, прибуттям до м. Києва, спекотних погодних умов у нього погіршився стан здоров`я та загальне самопочуття, однак, під час складання іспиту був позбавлений можливості скористатися медичною допомогою, оскільки для складання тесту відводиться чітко визначений час, зупинка відліку якого є неможливою. Після завершення тестування звернувся до чергового медичного працівника, який чергував у приміщенні, де відбулося тестування та відповідно зафіксував його незадовільне почуття, та надав медичну допомогу. Крім того, відмітив, що при проходженні тестування мали місце і технічні проблеми, про що повідомив спостерігача. У подальшому, звернувся із заявою до кадрової комісії, де зазначив указані обставини та просив надати можливість, з огляду на об`єктивні обставини, повторно пройти тестування. Позивач повідомив кадрову комісію про погане самопочуття під час проходження атестації, про системний збій, технічні несправності, що мало вплив на результати іспиту, а отже комісія приймаючи рішення № 23 від 11 червня 2020 року не врахувала заяви позивача. Також, суд апеляційної інстанції звертав увагу на те, що на цей час позивач не звільнений з займаної посади, а продовжує працювати.
Суди указали на те, що позивач зі своєї сторони вчинив дії з повідомлення комісії про поважність причини неможливості повноцінного проходження анонімного тестування, проте, як свідчать матеріали справи, Третьою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур, заяви позивача про проведення повторного тестування, у зв`язку з поганим самопочуттям та збоєм в системі, розглянуто лише 12 червня 2020 року після прийняття спірного рішення.
Ураховуючи вищезазначене суди уважали, що рішення про неуспішне проходження атестації є не мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття, а тому підлягало скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційних скаргах скаржники вказують на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати у частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю
Підстава касаційного оскарження Офісом Генерального прокурора рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року відповідає вимогам пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивач вказує на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про проведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій та прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
Підстава касаційного оскарження Прокуратурою Житомирської області рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року відповідає вимогам пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивач вказує на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень пп.10, 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ.
Позиція інших учасників справи
Від позивача до суду надійшли відзиви на касаційні скарги відповідачів, в яких він просить відмовити у задоволенні касаційних скарг відповідачів та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 рокую
Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокуратури Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 травня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, виключено із Конституції України розділ VII "ПРОКУРАТУРА" та доповнено Конституцію України статтею 131-1, якою передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
Статтею 4 Закону № 1697-VII унормовано, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим внесено ряд змін до Закону № 1697-VII.
Зокрема, у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» змінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Згідно з пунктом 4 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».
Відповідно до пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII».
Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX визначено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; Атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Відповідно до пункту 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
За результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором (пункт 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).
Пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX визначено, що кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
За змістом пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.
Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Згідно з пунктом 6 розділу І Порядку № 221 атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.