ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 0440/6841/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради до Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій, за касаційною скаргою Комунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Кучми К.С. від 24.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ясенової Т.І., Головко О.В., Суховарова А.В. від 28.11.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Комунальне підприємство «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради (далі також КП «Дніпроприродресурс», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області (далі також Єлизаветівська сільрада, відповідач), у якому просило:
визнати протиправним та скасувати рішення сорок третьої сесії сьомого скликання Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області від 26.06.2018 №1138-43/VII про відмову в погодженні надання Комунальному підприємству «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради (код ЄДРПОУ 38199556) спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області поблизу села Єлизаветівка, а також про заборону КП «Дніпроприродресурс» використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» для геологічного вивчення пісків (далі також спірне, оскаржуване рішення);
визнати протиправними дії відповідача по відмові у погодження надання КП «Дніпроприродресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області поблизу села Єлизаветівка.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що Підприємство є постійним користувачем земельної ділянки площею 14,5 га, яка розташована на території Єлизаветівської сільради (кадастровий номер 1223780800:03:904:0501) й у 2017, 2018 роках неодноразово зверталось до Державної служби геології та надр України із заявами про видачу спеціального дозволу на користування надрами, однак відповідач, на думку позивача безпідставно, щоразу відмовляв КП «Дніпроприродресурс» у погодженні надання такого дозволу.
3. Позивач у суді першої інстанції вказував, що корисні копалини, які находяться на зазначеній ділянці, призначені для розвитку шляхового господарства й зазначав, що ділянка знаходиться за межами населеного пункту, а тому розроблення піщаного кар`єру та видобуток корисних копалин не несуть загрози територіальній громаді с. Єлизаветівка.
4. Посилаючись на ці обставини, КП «Дніпроприродресурс» не погодився із спірним рішенням відповідача й наполягав на протиправності його дій та необґрунтованості прийнятого ним і оскаржуваного у цій справі рішення, яке як вважав позивач підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, виступаючи у спірних правовідносинах представницьким органом місцевого самоврядування, діяв у межах наявних у нього і передбачених законом повноважень від імені й в інтересах відповідної місцевої територіальної громади, а спірне рішення є обґрунтованим і тому не може бути визнане протиправним з наведених у позові підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що КП «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради засновано на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в управлінні Дніпропетровської обласної ради. Метою створення підприємства є задоволення потреб територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області у наданні консалтингових послуг у сфері природокористування, що підтверджується статутом позивача.
9. Згідно з Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, за видами діяльності позивача, серед іншого, 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну та 09.90 Надання допоміжних послуг у сфері добування інших корисних копалин і розроблення кар`єрів.
10. Рішенням Дніпропетровської обласної ради №183-8/VII від 24.03.2017 «Про прийняття земельної ділянки з державної до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області для передачі її у постійне користування КП «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради» було надано у постійне користування позивача земельну ділянку площею 14,5 га (кадастровий номер - 1223780800:03:904:0501; землі промисловості, транспорту, зв`язку, оборони та іншого призначення: землі автомобільного транспорту), яка розташована за межами населеного пункту на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області.
11. 01.06.2017 позивач звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою №01/06/17-2 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки, що знаходиться у Петриківському районі Дніпропетровської області.
12. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області позачерговою тридцять другою сесією сьомого скликання від 02.10.2017 №827-32/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:
1. не погоджувати надання КП «Дніпроприродресурс» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського районної ради поблизу села Єлизаветівка;
2. надіслати копію Рішення до Петриківської районної ради та до органу, який видає дозвіл.
13. Листом від 26.10.2017 №23663/03/12-17 Державною службою геології та надр України було повернуто заяву позивачу з доданими до неї документами, та повідомлено, що у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків відмовлено, відповідно до пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
14. Позивач звернувся до ТОВ «ГЕОПРОФ», яке 09.10.2017 надало звіт «Науково-експертна оцінка впливу розробки Сотницької ділянки піску на гідрогеологічний режим прилеглої території», за висновками якого зазначено, що за умови видобутку пісків Сотницької ділянки в технічних параметрах кар`єру (потужність корисної копалини, що планується до видобутку, не буде перевищувати 12,65 м) та дотримання запропонованих рекомендацій щодо розробки кар`єру, впливу на зниження рівнів підземних вод, розповсюджених на території ділянки не буде. Результати досліджень показали, що при розробці родовища небажані процеси, які можуть негативно впливати на навколишнє середовище, не очікуються.
15. КП «Дніпроприродресурс» ДОР було направлено лист від 07.11.2017 №0711-17/1 до відповідача, в якому позивач просив надати згоду на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків, з урахуванням висновків експертної оцінки.
16. Матеріалами справи підтверджується, що позивач повторно звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою від 21.11.2017 №2111-17/1.
17. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області позачерговою тридцять дев`ятою сесією сьомого скликання від 27.02.2018 №988-39/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:
1. відмовити в погодженні отримання КП «Дніпроприродресурс» код ЄДРПОУ 38199556 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області ради поблизу села Єлизаветівка;
2. заборонити КП «Дніпроприродресурс» ЄДРПОУ 38199556 використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» не за цільовим призначенням та для геологічного вивчення пісків; 3. надіслати копію Рішення до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) (а.с.20-22).
18. Листом від 04.04.2018 №5818/03/12-18 Державною службою геології та надр України було повернуто заяву позивачу з доданими до неї документами, у зв`язку з невідповідністю заяви вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, посилаючись на рішення відповідача, яким відмовлено у погодженні щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.
19. Позивач втретє звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою №64 від 18.05.2018, в якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин місцевого значення на три роки. До заяви подав пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр, з додатками.
20. Також, позивач звернувся до відповідача із листом №32 від 14.06.2018, в якому просив розглянути питання на комісії та сесії Єлизаветівської сільської ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.
21. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області сорок третьої сесії сьомого скликання від 26.06.2018 №1138-43/VII «Про розгляд питання погодження отримання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:
1. відмовити в погодженні отримання КП «Дніпроприродресурс» код ЄДРПОУ 38199556 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області ради поблизу села Єлизаветівка;
2. заборонити КП «Дніпроприродресурс» ЄДРПОУ 38199556 використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» не за цільовим призначенням та для геологічного вивчення пісків; 3. надіслати копію Рішення до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра).
22. Листом від 26.07.2018 №14235/03/12-18 Державною службою геології та надр України було розглянуто заяву позивача та повернуто заяву з доданими до неї документами, у зв`язку з невідповідністю заяви вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, посилаючись на рішення відповідача, яким відмовлено у погодженні щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що апеляційний суд дав неналежну оцінку зібраним у справі доказам, зокрема, витягу з протоколу засідання сесії Єлизаветівської сільської ради від 26.06.2018 й проігнорував відсутність поважних причин його неподання відповідачем у строки, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, а саме - під час розгляду справи Дніпропетровським окружним адміністративним судом.
24. На думку Підприємства достовірність вищевказаного доказу викликає сумніви, оскільки у цьому протоколі наявні низка неточностей, помилок і суперечностей.
25. Тобто, як зауважує Підприємство, апеляційний суд критерієм законності спірного рішення зазначив лише наявність у відповідача повноважень на його прийняття й обов`язок останнього діяти в інтересах територіальної громади, а критерієм обґрунтованості - відображені у витязі з протоколу начебто обговорення, висловлювання думки двома мешканцями, одним депутатом та представником ПрАТ «Петриківський рибгосп» (потенційного конкурента Позивача) з посиланням на публікацію в Інтернет виданні.
26. Разом з тим, на думку скаржника, апеляційний суд свідомо ухилився від оцінки належності, допустимості, достовірності та своєчасності подання витягу з протоколу від 26.06.2018, а також від надання правової оцінки реальної відповідності рішення Відповідача інтересам територіальної громади с. Єлизаветівка, зокрема реальності загрози інтересам територіальної громади від діяльності з геологічного вивчення надр, законності та обґрунтованості мотивів відмови у погодженні видачі Позивачу спеціального дозволу тощо.
27. Касаційна скарга містить доводи й про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було взято до уваги те, що усі зазначені відповідачем підстави для відмови у погодженні видачі позивачу спеціального дозволу на геологічне вивчення надр земельної ділянки стосуються можливих негативних наслідків видобутку піску на цій ділянці, тобто зовсім іншого виду надрокористування. При цьому подібні негативні наслідки геологічного вивчення надр виключені в силу того, що як технологія, так і законодавчі вимоги унеможливлюють більш-менш суттєвий вплив геолого - розвідувальних робіт на поверхневі або підземні води.
28. Підприємство також підкреслює, що у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували достовірність висновків відповідача про зниження рівня води у колодязях мешканців, інші негативні явища, а також про зв`язок цих явищ із діяльністю позивача.
29. Позивач у своїй касаційній скарзі звертає увагу на висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач має право на власний розсуд, виходячи лише з його суб`єктивної оцінки «інтересів територіальної громади», надати погодження або відмовити у погодженні, керуючись при цьому будь-якою інформацією будь-якого ступеня достовірності, аж до непідтверджених жодним чином висловлювань окремих осіб - мешканців, членів громади тощо.
30. Однак, позивач вважає, що такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій прямо суперечать положенням Конституції та законів України, оскільки органи місцевого самоврядування, так само як і органи державної влади, повинні діяти не тільки в межах повноважень, але й з підстав, встановлених законом, як це передбачено статтею 19 Конституції України.
31. Наполягає скаржник і на тому, що погодження, у якому відповідач відмовив шляхом прийняття спірного у цій справі рішення, є документом дозвільного характеру в розумінні приписів Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який, за таких умов, поширює свою чинність і на спірні правовідносини.
32. У зв`язку з цим, на переконання Підприємства, підставами для відмови у наданні погодження відповідачем могли бути лише ті, які визначені частиною п`ятою статті 4-1 вищеназваного Закону за вичерпним переліком.
33. Проте, у касаційній скарзі наголошується, що зазначені у спірному рішенні підстави не узгоджуються з вищенаведеними вимогами закону.
34. При цьому, за твердженнями Підприємства, відповідач не надав жодних «результатів обстежень», «технічних оцінок» або інших подібних документів, які б підтверджували існування негативних екологічних чинників, а отже як суб`єкт владних повноважень не довів обґрунтованості прийнятого ним рішення та вчинених дій, що оскаржуються, оскільки не надав доказів існування обставин, покладених в основу цих рішення та дій.
35. Позивач вважає безпідставними наведені у оскаржуваних рішеннях посилання на те, що земельна ділянка, яка надана Підприємству у постійне користування, належить до земель транспорту, оскільки за даними Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно така належить до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення й відповідно до статті 66 Земельного кодексу України може бути надана для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд гірничодобувних підприємств для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об`єктів транспорту.
36. Отже проведення вивчення корисних копалин місцевого значення на цій ділянці, на думку позивача, є правомірним і не суперечить її цільовому призначенню. Геологічні роботи відповідають призначенню «землі промисловості», а корисні копалини, які знаходяться на цій ділянці, призначені, зокрема, для розвитку шляхового господарства, що відповідає призначенню «землі транспорту». Обмеження у використанні земельної ділянки відсутні, а тому немає жодної законодавчої перешкоди для використання цієї земельної ділянки з метою геологічного вивчення надр.
37. Усе ці обставини і вимоги законодавства, як вважає позивач, суди першої та апеляційної інстанцій проігнорували.
38. Насамкінець скаржник підкреслює, що наявні у відповідача повноваження стосовно погодження надання надр у користування не є необмеженими і не можуть використовуватись свавільно на шкоду суспільства і окремих осіб, випадати зі сфери судового контролю і використовуватись з метою надання переваг окремим суб`єктам господарювання, створювати підґрунтя для корупційних діянь з боку сільської ради, перешкоджати законній господарській діяльності.
39. У відзивах на касаційну скаргу, поданих в.о. сільського голови та адвокатом, висловлюється незгода з доводами скаржника про те, що погодження, про яке іде мова у межах спірних правовідносин, є документом дозвільного характеру, оскільки це не передбачено жодною нормою законодавства, яке, до того ж, встановлює вичерпний перелік таких документів (Закон України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»).
40. Відповідач наполягає, що усі спірні правовідносини виникли між Сільрадою та Держгеонадра як дозвільним органом, а позивач взагалі не залучався до розгляду питання про надання погодження і згідно з законом не повинен залучатися до такої процедури.
41. Звертається увага у відзиві і на те, що позивачем не заявлялось підстав позову, пов`язаних з порушенням процедури розгляду питання надання погодження на користування надрами, а судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що відповідач діяв у межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Доводи ж касаційної скарги, як відзначає відповідач, обґрунтовані проханням скаржника переглянути судом касаційної інстанції встановлені обставини справи та повторно дослідити докази, якими керувались суди попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень.
42. У відзивах на касаційну скаргу акцентується увага й на тому, що реалізовані відповідачем повноваження є дискреційними і спрямовані, насамперед, на забезпечення інтересів територіальної громади.
43. Підкреслюється у відзиві й те, що геологорозвідувальні роботи не можуть розглядатись окремо від видобування корисних копалин, оскільки передують отриманню дозволу на промисловий видобуток корисних копалин.
44. Безпідставними, на думку відповідача, є й посилання касаційної скарги на порушення апеляційним судом норм процесуального права, оскільки протокол засідання сільської ради, щодо якого висловлює зауваження представник позивача у касаційній скарзі, було подано на вимогу апеляційного суду, який протокольною ухвалою зобов`язав відповідача надати цей доказ у останнє судове засідання, на якому і була прийнята оскаржувана постанова.
45. Таким чином, позивач не допускав зволікань із поданням доказів і не порушував порядку їх подання, визначеного нормами процесуального права, у зв`язку з чим й суд апеляційної інстанції діяв відповідно до закону і не порушив порядку витребування і дослідження доказів.
46. Враховуючи вищевикладене, відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
47. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
48. Частинами першою, третьою статті 140 Конституції України також установлено, що Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
49. Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
50. Поняття місцевого самоврядування наведено у статті 2 вищевказаного Закону, згідно з частинами першою, другою якої місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
51. Правовий статус відповідних рад як представницьких органів місцевого самоврядування визначає стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норми частини першої якої вказують, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
52. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
53. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
54. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.
55. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
56. Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
57. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
58. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції: