ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 480/1411/19
адміністративне провадження № К/9901/17382/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу справу №480/1411/19
за позовом Акціонерного товариства (далі-АТ) "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі-НКРЕКП), треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.11.2020 (головуючий суддя: Глазько С.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021 (колегія у складі: головуючого судді Спаскіна О.А., суддів: П`янової Я.В., Любчич Л.В.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" (далі-позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до НКРЕКП (далі-відповідач, Національна комісія), в якій позивач просив:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії від 05.04.2019 №500 "Про накладення штрафу на АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідачем проводилась позапланова перевірка дотримання АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Підставою перевірки стали звернення громадян. За результатами перевірки, відповідачем складено акт, на підставі якого прийнято оскаржувану постанову. Позивач зазначив, що вказана постанова є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки не відповідає вимогам діючих нормативно-правових актів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10.11.2020, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2021, позов АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що приведення об`єму природного газу до стандартних умов при здійсненні обліку та розрахунків за природний газ, використаний споживачами, прямо передбачено Кодексом газорозподільчих систем та Типовим договором. Позивач правомірно та обґрунтовано при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводив об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10.11.2020 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ці рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
На обґрунтування підстав касаційного оскарження заявник посилається на пункти 1, 3 частини 4 статті 328 КАС України, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, а саме: від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19. Одночасно з цим відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - норм Кодексу газорозподільних систем стосовно наявності положення щодо застосування коефіцієнту приведення природного газу до стандартних умов та наявності або відсутності уніфікованої форми акту.
Позивач надіслав відзив на касаційну скаргу та письмові пояснення, відповідно до яких заперечує проти задоволення касаційної скарги, вказує на ьезпідставність доводів, наведених відповідачем.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що листами від 19.12.2018 № ІГ- 8866026, ОСОБА_2 , від 26.12.2018 № ІЬ-8889064 ОСОБА_1 та листом від 11.12.2018 № СА-8837535 ОСОБА_4 повідомили НКРЕКП про застосування до них АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" коефіцієнта приведення до стандартних умов, що є порушенням Ліцензійних умов.
Враховуючи наведені вище звернення ОСОБА_2 , ОСОБА_1 та ОСОБА_4 , НКРЕКП листами від 04.01.2019 № 80/14/7-17, від 09.01.2019 № 217/14/7-19 та від 18.01.2019 № 610/14/7-19 звернулась до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, з метою отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз".
Листом Державної регуляторної служби України від 25.02.2019 № 1155/0/20-19, НКРЕКП отримало згоду на проведення позапланової виїзної перевірки АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз".
На підставі постанови НКРЕКП від 05.03.2019 № 314 "Про проведення позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг", та посвідчення на перевірку від 13.03.2019 № 124, з 25.03.2019 по 29.03.2019 відповідачем проведено позаплановий захід контролю щодо дотримання позивачем Ліцензійних умов з розподілу відповідно до питань, що стали підставою для звернення ОСОБА_2 , ОСОБА_1 та ОСОБА_4 до НКРЕКП, зокрема, питання щодо дотримання пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494 (далі - Кодекс), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу.
За результатами проведення позапланового заходу контролю складено Акт позапланової виїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 29.03.2019 № 120 (далі - Акт № 120).
У вказаному акті контролюючим органом зафіксовано порушення позивачем: пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єму побутового споживача здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.
05.04.2019 за результатами розгляду Акта №120 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання (за участю представників АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз"), прийнято постанову НКРЕКП №500 "Про накладення штрафу на АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", відповідно до змісту якої постановлено:
1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17 та статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накласти штраф у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень на АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз", за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ. Зазначена сума штрафу має бути сплачена до Державного бюджету України у 30-денний строк з дня одержання копії постанови (код бюджетної класифікації 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції").
2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язати АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за ЕІС-кодами 56XM30F972840797, 56ХМ30А02809344І та 56ХМ30С02418706Н за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
3. У разі здійснення АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
4. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Департаменту ліцензійного контролю підготувати звернення до Антимонопольного комітету України щодо можливих ознак зловживання АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" монопольним становищем на ринку природного газу у частині неправомірних донарахувань побутовим споживачам обсягів спожитого природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов."
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
В касаційній скарзі заявник покликався як на підставу касаційного оскарження на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, обґрунтовуючи наведене тим, що судом апеляційної інстанції не враховані висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/20, від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19. Одночасно з цим відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - норм Кодексу газорозподільних систем стосовно наявності положення щодо застосування коефіцієнту приведення природного газу до стандартних умов та наявності або відсутності уніфікованої форми акту.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За такого правового врегулювання, при вирішенні спору про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, суди мають з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, колегія суддів враховує таке.
За приписами частини 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі-Закон № 1540-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Частинами 1, 2 та абзацу першого частини 5 статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
НКРЕКП постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.
Згідно з частиною 14 статті 19 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі-Закон № 222-VIII) встановлено, що Акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведення позапланового заходу контролю позивача складено Акт № 120, у якому відображено висновок про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єму побутового споживача здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.
Як на фактичні підстави висновку про порушення, відповіач послався на те, що норми Кодексу газорозподільних систем не містять положень, які регламентують процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків в обсягах (куб.м.) та містять виключно процедуру такого приведення для непобутових споживачів. Норма щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з куб.м. в енергетичні одиниці. Розрахунки за природний газ здійснюються виключно в куб. м., а переведення в енергетичні одиниці носить виключно інформаційний характер
На підставі Акта №120 НКРЕКП прийнято постанову №500 «Про накладення штрафу на АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», якою на позивача накладено штраф, а також пунктах 2 і 3 цієї постанови зазначено про необхідність АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за ЕІС-кодами 56XM30F972840797, 56ХМ30А02809344І та 56ХМ30С02418706Н за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року. У разі здійснення АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.