ПОСТАНОВА
Іменем України
18 травня 2022 року
Київ
справа № 140/6501/20
провадження № К/9901/9175/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Ковальчука В.Д. від 26 травня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Хобор Р.Б. Затолочного В.С., Сеника Р.П. від 16 лютого 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
1. Позивач є отримувачем пенсії за вислугу років призначеної відповідно до Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ у розмірі 90% заробітної плати. Позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок пенсії у зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури». Відповідачем було відмовлено у перерахунку пенсії. Не погоджуючись із таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з позовом.
2. З огляду на обставини справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, для правильного вирішення спору у цій справі, Суду слід відповісти на ключові питання: 1) чи є постанова Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» рішенням про «підвищення заробітної плати прокурорським працівникам»? 2) який відсоток застосовуються при перерахунку пенсії у зв`язку із підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників, пенсія яким була призначена відповідно до Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, а перерахунок здійснюється на виконання вимог статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ»? 3) чи підлягає обмеженню десятьма розмірами прожиткового мінімуму для працездатних осіб пенсія прокурорсько-слідчих працівників, пенсія яким була призначена відповідно до Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, а перерахунок здійснюється на виконання вимог статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ»?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
3. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області, викладене у листі від 03 квітня 2020 року № 2281-2105/К-02/8-0300/20, про відмову у проведенні перерахунку пенсії за вислугою років;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Волинській області здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 3акону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (у редакції, що діяла на момент призначення пенсії), виходячи з розрахунку 90% від суми місячної заробітної плати (грошового забезпечення), на підставі довідки прокуратури Волинської області від 03 березня 2020 року № 18-62 вих-20, без обмеження її граничного розміру, з урахуванням раніше проведених виплат, з 13 грудня 2019 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії за вислугу років ОСОБА_1 виходячи з розрахунку 90% від суми місячної заробітної плати (грошового забезпечення), на підставі довідки прокуратури Волинської області від 03 березня 2020 року№ 18-62 вих-20, без обмеження її граничного розміру, з урахуванням раніше проведених виплат, із 13 грудня 2019 року.
Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Волинській області здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії за вислугу років, виходячи з розрахунку 90% від суми місячної заробітної плати (грошового забезпечення), на підставі довідки прокуратури Волинської області від 03 березня 2020 року № 18-62 вих-20, без обмеження її граничного розміру, з урахуванням раніше проведених виплат, із 13 грудня 2019 року.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
6. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» затверджено у новій редакції схеми посадових окладів працівників органів прокуратури, що призвело до підвищення заробітної плати прокурорських працівників. Зазначена постанова, що набрала чинності 06 вересня 2017 року, є підставою для проведення позивачу перерахунку пенсії за вислугу років.
7. У зв`язку із прийняттям рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)2019 позивач має право на перерахунок пенсії у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Пенсійного фонду України у Волинській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року та ухвалити нову постанову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку у Головному управлінні Пенсійного фонду України у Волинській області та з лютого 2002 року отримує пенсію за вислугу років у розмірі 90% заробітної плати призначену відповідно до вимог статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ.
10. 03 березня 2020 року прокуратурою Волинської області позивачу видано довідку № 18-62вих.20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій. Довідка видана відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» та рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019.
11. 20 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області із заявою про перерахунок пенсії.
12. За результатами розгляду вказаної заяви, Головне управління Пенсійного фонду України у Волинській області листом від 03 квітня 2020 року № 2281-2106/К-02/8-0300/20 повідомило позивача про відмову у проведенні перерахунку пенсії.
13. Відмова у перерахунку пенсії обґрунтована тим, що з 15 липня 2015 року Закон України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ втратив чинність, а отже, законних підстав перерахунку пенсії немає. Окрім того, відповідач зазначив, що відповідно до частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (в редакції чинній на 06 вересня 2017 року) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Оскільки положення вказаної норми визнані неконституційними з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)2019, то однією з умов, необхідних для проведення перерахунку пенсії, є підвищення заробітної плати працівникам органів прокуратури, що відбулося не раніше 13 грудня 2019 року.
14. Не погоджуючись з такою відмовою, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій прийнято оскаржувані судові рішення без урахування практики Верховного Суду із зазначених правовідносин викладеної Верховним Судом у постанові від 14 вересня 2020 року у зразковій справі № 560/2120/20.
16. Відповідач у касаційній скарзі вказує на те, що зобов`язуючи проводити виплату пенсії в подальшому без обмеження максимальним розміром, суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, адже в порядку адміністративного судочинства підлягають захисту лише порушені права, суд позбавлений можливості задовольняти вимоги на майбутнє.
17. ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на те, що відповідач заперечував як право на перерахунок, так і щодо перерахунку та виплати пенсії в розмірі 90% від сум усіх складових заробітку та без обмеження максимального розміру. З цієї позиції можна зробити висновок, що після визнання за позивачем права на перерахунок пенсії, відповідачем буде здійснено такий перерахунок не у тому відсотковому розмірі відносно заробітної плати, на який сподівається позивач, та з обмеженням її граничним розміром, а тому з метою забезпечення ефективного правового захисту прав, недопущення необхідності наступного звернення до суду з позовом щодо перерахунку пенсії у певному відсотковому розмірі відносно заробітної плати та без обмеження граничним розміром, судові рішення в цій частині відповідають вимогам процесуального та матеріально права.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
19. Статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у редакції, чинній до 01 жовтня 2011 року, було передбачено, що прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку.
20. Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08 липня 2011 року № 3668-VI у статтю 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ внесено зміни, відповідно до яких пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
21. Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року № 1166-VII у статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій і п`ятій цифри « 80» замінено цифрами « 70».
22. Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII у статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій та п`ятій цифри « 70» замінено цифрами « 60».
23. За правилами частини вісімнадцятої цієї статті (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи. З 01 січня 2015 року умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначалися Кабінетом Міністрів України.
24. Водночас 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ, відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, зокрема, Закон України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ, крім, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, що втратили чинність з 15 грудня 2015 року.
25. З набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ пенсійне забезпечення працівників прокуратури регулюється положеннями статті 86, за правилами частин першої, другої якої прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років. Пенсія призначається в розмірі 60 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
26. Згідно із частиною двадцятою цієї статті призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
27. Конституційний Суд України за результатами розгляду справи № 3-209/2018 (2413/18, 2807/19) ухвалив рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 та вирішив таке:
визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України;
положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
28. Частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (в первинній редакції) мала такий текст: «Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
29. Розділ XII «Прикінцеві положення» Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ щодо набрання ним чинності (в розрізі конкретних статей закону) неодноразово змінювався, переважна більшість статей (у т.ч. стаття 86) цього Закону набрали чинності з 15 липня 2015 року. Водночас з 15.07.2015 втратив чинність Закон України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ (крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п`ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).
30. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», яким, з-поміж іншого, внесено такі зміни:
частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ (діяла до 15 липня 2015 року) викладено в такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України»;
частину двадцяту статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» № 1697-VІІ (набрала чинності 15 липня 2015 року) викладено у такій редакції: « 20. Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
31. Отже, починаючи з 1 січня 2015 року в Україні:
жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України «Про прокуратуру»;
законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України.
32. Суд установив, що Кабінет Міністрів України впродовж 2015 - 2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
33. Така бездіяльність Кабінету Міністрів України призвела до чисельних судових спорів між пенсіонерами, які отримують пенсію відповідно до Закону України «Про прокуратуру» та Пенсійним фондом України.
34. Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
35. Конституційний Суд України встановив такий порядок виконання рішення № 7-р(II)/2019:
частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:
« 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
36. Протягом усього періоду дії норми статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, яка визначала, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, позивач мав право на перерахунок пенсії, проте був позбавлений можливості таке право реалізувати з огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України.
37. Верховний Суд в постанові від 24 квітня 2019 року (справа № 826/8546/18) звернув увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII покладено саме на Уряд.
38. Суди у зазначеній справі визнали протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» та зобов`язали Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та ухвалити рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
39. Проте, рішення суду фактично Кабінетом Міністрів України не виконано.
40. Відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури зумовило неможливість проведення органами Пенсійного фонду України перерахунку зазначених пенсій, у тому числі, пенсії позивача.
41. Реалізація його права була забезпечена саме рішенням Конституційного Суду від 13 грудня 2019 року.
42. Тому Суд вважає підхід відповідача до вирішення заяви позивача незаконним. Суд зазначає, що в цій ситуації позивач має право на перерахунок його пенсії.
43. Твердження Пенсійного органу про той факт, що для реалізації пенсіонерами права на перерахунок пенсії, визначеного статтею 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (у редакції, що діє з 13 грудня 2019 року), обов`язковою умовою є прийняття урядом нової постанови про підвищення заробітної плати прокурорським працівникам, є хибним з огляду на те, що на момент прийняття Конституційним Судом України зазначеного рішення вже існувала суттєва різниця в оплаті праці діючих працівників прокуратури та розмірі заробітних плат, з яких розраховані пенсії прокурорських пенсіонерів. І така нерівність має усуватись Пенсійним Фондом України шляхом беззастережного (відносно дати ухвалення рішення про збільшення заробітку діючих працівників прокуратури) задоволення заяв пенсіонерів про перерахунок пенсії, поданих після 13 грудня 2019 року.