ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 504/3358/17
адміністративне провадження № К/9901/8785/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області (далі - Сільрада) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року (прийняте судом у складі судді Стефанов С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бойка А.В., суддів: Федусика А.Г., Шевчук О.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 до Сільради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів: підприємство «Союз» у вигляді приватного підприємства, ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - виконавчий комітет Сільради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Форекстін» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Сіті-Строй Плюс», про визнання протиправними та скасування рішень, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні-жовтні 2017 року позивачі звернулися до суду з адміністративними позовами, в яких просили суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять першої сесії Сільради VII скликання «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Крижанівка» від 27 липня 2017 року №468-VII;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять першої сесії Сільради VII скликання «Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» від 27 липня 2017 року №486-VII;
- визнати протиправним та скасувати рішення XXVI сесії Сільради VII скликання «Про затвердження містобудівної документації - проект внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» від 22 грудня 2017 року.
Ухвалами Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року та від 15 січня 2019 року зазначені позови об`єднано в одне провадження для їх спільного розгляду.
Позов обґрунтовували тим, що після скасування в судовому порядку рішення сільської ради №1002-VI від 17.10.2014 (яким затверджено генеральний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генеральний план села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски) у Крижанівської сільської ради не було достатньо часу щодо розроблення нової містобудівної документації та проведення громадських слухань з метою врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації. Позивачі стверджували, що відповідач, без додержання встановленої процедури узгодження містобудівної документації, втретє, не забезпечуючи право громадськості на участь у розробленні генерального плану, затверджує попередній план, який був схвалений органом місцевого самоврядування з порушенням вимог закону. Зазначені процедурні порушення позбавили позивачів можливості реалізувати своє право на участь у громадських слуханнях, наслідком чого є неврахування прав та інтересів відповідної територіальної громади з урахуванням громадських та приватних інтересів. Також, позивачі посилалися на те, що Крижанівська сільська рада одним днем приймає рішення про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області поєднаного з детальним планом території села Крижанівка та рішення про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1, що є порушенням діючого законодавства України.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 04 вересня 2019 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував рішення двадцять першої сесії Крижанівської сільської ради VII скликання «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Крижанівка» від 27 липня 2017 року №468-VII.
Визнав протиправним та скасував рішення двадцять першої сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання «Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» від 27 липня 2017 року №486-VII.
Визнав протиправним та скасував рішення XXVI сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання «Про затвердження містобудівної документації - проект внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» від 22 грудня 2017 року.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 лютого 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що оскільки рішенням Комінтернівського районного суду від 31.01.2017 по справі №504/2797/16-а скасовано рішення Крижанівської сільської ради «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски» №1002-VI від 17.10.2014 року, тому відповідач повинен був виконати всі існуючі приписи законодавства України, а саме Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року №555 та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI, приймаючи 27.07.2017 на двадцять першій сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання рішення №468-VI «Про затвердження Генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поєднаний з детальним планом території села Крижанівка» щодо необхідності проведення громадських слухань та обговорення містобудівної документації.
Суди не прийняли до уваги посилання Крижанівської сільської ради на те, що чинне законодавство не вимагає у випадку скасування рішення про затвердження містобудівної документації, проведення громадських слухань для її подальшого затвердження. Суд зазначив, що в 2013 році предметом розгляду був генеральний план населених пунктів села Крижанівка та села Ліски Комінтернівського району Одеської області, а в 2017 році це був вже генеральний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області поєднаний з детальним планом території села Крижанівка, які відрізняються, в тому числі і по назві.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
26 березня 2020 року Сільрада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що апеляційним судом неправильно застосовано норми матеріального права, які передбачають право особи на судовий захист, а також норми процесуального права, які передбачають рівність учасників судового процесу та порядку дослідження доказів. Так, судом не враховано до спірних правовідносин висновків (правових позицій) Верховного Суду щодо застосування статті 55 Конституції України, статей 2, 3 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» в аналогічних справах, викладених у постановах Верховного Суду від 03 серпня 2018 року у справі № 826/25805/15, від 21 серпня 2018 року у справі № 295/14759/16-а, від 05 вересня 2018 року у справі № 826/8956/17, від 10 вересня 2018 року у справі № 820/4285/17, від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18, від 26 червня 2019 року у справі № 824/1115/18-а.
Посилається на те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Проте це питання судами не досліджено, що призвело до прийняття рішення, яке порушує інтереси мешканців Крижанівської територіальної громади в цілому.
Посилається на те, що після прийняття оскаржуваного рішення сесії № 486 від 27 липня 2017 року Сільрадою проведено процедуру громадського обговорення містобудівної документації. Під час громадських обговорень мешканцями громади надані відповідні пропозиції, натомість позивач не скористався своїм правом та не звертався до Сільради з пропозиціями до проекту містобудівної документації.
За результатами розгляду отриманих пропозицій розробником прийнято рішення врахувати всі обґрунтовані вимоги заявників під час формування останньої редакції детального плану території, при цьому вказані пропозиції, у тому числі, містили зауваження щодо питань порушених в позовній заяві. Всі пропозиції мешканців враховані Сільрадою.
Всі об`єкти, про відсутність яких позивачі вказують, передбачені у чинній містобудівній документації, та станом на теперішній час очікують реалізації.
Також зазначає, що довідка видана ОСББ «Європейський - 44А» від 23 жовтня 2018 року, на думку Сільради, не може бути належним доказом проживання ОСОБА_1 за вказаною у ній адресою, оскільки містить ознаки документа, який подано з метою введення суду в оману.
Крім того, затверджена містобудівна документація має фундаментальне значення для всієї територіальної громади, тобто для тисяч осіб, тоді як позивачі ставлять особисті інтереси понад інтереси територіальної громади.
Йдеться у скарзі й про те, що у справі наявні документи, які спростовують твердження позивачів про проживання та навпаки підтверджують факт непроживання їх на території Крижанівської сільської ради.
Посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про необхідність проведення нових громадських обговорень містобудівної документації, яка розроблена у 2013 році, після скасування рішень про затвердження генерального плану. Жодним нормативним актом не передбачено обов`язок, у випадку скасування рішення, проводити повторні громадські слухання для подальшого затвердження містобудівної документації.
Також зазначає, що у справах №№ 504/4314/13-а та 504/2797/16-а не досліджувалося питання законності проведення громадських обговорень в 2013 році.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 березня 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 02 квітня 2020 року залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 28 квітня 2020 року - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11.04.2012 Крижанівською сільською радою Комінтернівського району Одеської області прийнято рішення №322-VІ «Про розробку генерального плану населених пунктів села Крижанівка та села Ліски Комінтернівського району Одеської області».
20.08.2012 Сільрадою прийнято рішення №415-VІ «Про внесення змін до рішення сесії Крижанівської сільської ради від 11 квітня 2012 року №322-VІ «Про розробку генерального плану населених пунктів села Крижанівка та села Ліски Комінтернівського району Одеської області».
04.05.2013 в районній газеті «Слава хлібороба» (випуск №18) Сільрадою опубліковано оголошення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проектах містобудівної документації - генерального плану села Крижанівка, поєднаного з детальним планом території села Крижанівка та генерального плану села Ліски, поєднаного з детальним планом території села Ліски.
В оголошенні зазначено, що з проектом містобудівної документації можна ознайомитися в приміщенні Крижанівської сільської ради, пропозиції до містобудівної документації подаються до 04.06.2013.
У випуску №24 районної газети «Слава хлібороба» від 15.06.2013 опубліковано оголошення про завершення громадських слухань та результати розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації.
20.06.2013 рішенням Крижанівської сільської ради №627-VІ затверджено Генеральний план с. Крижанівка, поєднаний з детальним планом території села Крижанівка та генеральний план села Ліски, поєднаний з детальним планом території села Ліски.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.10.2014 у справі №504/4314/13-а скасовано рішення Крижанівської сільської ради №627-VІ від 20.06.2013 «Про затвердження Генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Крижанівка, та затвердження генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски».
Підставою для скасування рішення Крижанівської сільської ради №627-VІ від 20.06.2013 стало порушення Сільрадою при прийнятті вказаного рішення прав ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 (позивачів по справі №504/4314/13-а), які є співвласниками одноповерхового житлового будинку АДРЕСА_1 . Зокрема, у зв`язку з прийняттям рішення №627-VІ від 20.06.2013 земельну ділянку, на якій розміщено житловий будинок, що знаходиться у спільній частковій власності вказаних осіб, віднесено до складу с. Крижанівка, а не с. Ліски. Судом визнано обґрунтованими твердження позивачів, що спірним рішенням їх позбавлено права на приватизацію земельної ділянки за цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, розташованої на території Крижанівської сільської ради за юридичною адресою: АДРЕСА_1 .
У касаційному порядку рішення суду по справі №504/4314/13-а оскаржено не було.
Рішенням Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області від 17.10.2014 №1002-VІ затверджено генеральний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генеральний план села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски.
Постановою Комінтернівського районного суду від 31.01.2017 у справі №504/2797/16-а, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017, зазначене рішення Крижанівської сільської ради №1002-VI від 17.10.2014 року визнано протиправним та скасовано.
При прийнятті рішення по справі №504/2797/16-а суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що проект рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області №1002-VI від 17.10.2014 у встановленому Законом України «Про доступ до публічної інформації» порядку оприлюднений не був. При вирішенні даного спору судами враховано, що підставою для скасування попереднього рішення відповідача про затвердження генерального плану на спірній території №627-VІ від 20.06.2013 стало саме неврахування органом місцевого самоврядування приватних інтересів фізичних осіб. Однак, за висновками суду, Сільрада без додержання установленої процедури узгодження містобудівної документації, повторно не забезпечила права громадськості на участь у розроблені генерального плану, та фактично знову затвердила попередній план, який був ухвалений органом місцевого самоврядування з порушенням вимог закону. Недотримання механізму проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, визначеного Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року №555, за висновками суду, є безумовною підставою для скасування рішення сільради №1002-VI від 17.10.2014.
Рішенням двадцять першої сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання №468-VI від 27.07.2017 затверджено генеральний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поєднаний з детальним планом території села Крижанівка.
Як вбачається з наявного в матеріалах справи бюлетеня поіменного голосування депутатів та сільського голови Крижанівської сільської ради від 27.07.2017 на пленарному засіданні двадцять першої сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання за прийняття рішення №468-VI проголосували 17 депутатів, проти його прийняття - 3 депутати та 3 депутати не голосували.
Того ж дня, на пленарному засіданні двадцять першої сесії Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання прийнято рішення №486-VII «Про надання дозволу на розроблення проекту змін в детальний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1», за прийняття якого також проголосували 17 депутатів.
Крижанівською сільською радою 04.12.2017 (вх. №№ 02-11/1100 та 02-11/1101) отримано Пропозиції щодо внесення змін до проекту містобудівної документації від мешканців квартир багатоповерхових житлових будинків за АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 , копії яких 04.12.2017 були направлені до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління державного архітектурно-будівельної контролю Одеської міської ради. Листом від 07.12.2017 відповідачем надано відповідь по розгляду Пропозиції та їх врахуванню в проекті внесення змін в детальний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1.
Відповідачем враховано Висновок відділу містобудування та архітектури Лиманської районної державної адміністрації Одеської області щодо погодження розміщення об`єктів архітектури від 24.11.2016 при розгляді проекту містобудівної документації - внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1.
Листом від 29.11.2017 №01-12/3340ск Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної адміністрації погодило містобудівну документацію - внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1.
Листом від 04.12.2017 №03/5560/09 Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, за результатом розгляду проекту «Внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1», проінформувало начальника управління з питань містобудування та архітектури Одеської обласної державної адміністрації, що впровадження проектних рішень можливо при дотриманні вимог ДБН 360-92**, ДБН В.2.5-74:2013 та критеріїв створення державних пожежно-рятувальних підрозділів.
Листом від 12.12.2017 Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації зазначив, що вважає за можливе рекомендувати до погодження, за умови дотримання на подальших стадіях вимог Законів України та громадських і приватних інтересів під час планування і забудови - вимоги Закону України «Про основи містобудування» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови КМ України «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» від 25.05.2011 року №555.
До Крижанівської сільської ради вх. №02-11/1150 19.12.2017 від ТОВ «Містобудівельник» надійшов проект внесення змін в детальний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1, розроблений ТОВ «Містобудівельник».
Двадцять шостою сесією Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання 22.12.2017 року прийнято рішення №555- VII «Про затвердження містобудівної документації - проекту внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1».
Не погоджуючись з правомірністю рішень Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області VII скликання №468-VII від 27 липня 2017 року «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Крижанівка», від 27 липня 2017 року №486-VII «Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» та від 22 грудня 2017 року №555-VII «Про затвердження містобудівної документації - проект внесення змін в детальний план території села Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області в межах кварталу 3-1» ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 оскаржили їх в судовому порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.