ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 160/3801/19
адміністративне провадження № К/9901/28311/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/3801/19
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики Дніпровської міськради, Дніпровська міськрада, відповідно), Дніпровської міськради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета, на стороні позивача - Комунальний заклад освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла - садочок) №265» Дніпровської міської ради (далі - КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 265»), про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.07.2019, ухвалене у складі головуючого судді Бондар М.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Прокопчук Т.С., суддів Шлай А.В., Кругового О.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 24.04.2019 керівник Дніпропетровської місцевої прокуратура №1 Халін О.В. в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міськради та Дніпровської міськради щодо неоформлення права власності на будівлі та споруди КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265» та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований цей заклад;
зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міськради та Дніпровську міськраду вжити в межах повноважень заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів та здійснення державної реєстрації речових прав на земельну ділянку, загальною орієнтовною площею 0,7788 га, що знаходиться за адресою: м. Дніпро, просп. П. Калнишевського, 63, та на розташовані на ній будівлі та споруди КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 31.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 27.10.2020 перший заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.11.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 30.11.2020 від Дніпропетровської міської ради до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вищу касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані прокурором судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265» розташований за адресою: м. Дніпро, пр. П.Калнишевського, 63. Вказаний освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Дніпровська міськрада.
Розпорядженням міського голови м. Дніпропетровська від 01.08.2016 року №468-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:
визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпропетровська, які перебувають на балансі підпорядкованих підприємств, організацій (установ, закладів) по яких не здійснена державна реєстрація права власності, у термін до 01.09.2016;
передбачити у бюджетних запитах на 2017 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна;
здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпропетровська, в особі Дніпропетровської міськради; у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Листами від 26.04.2018 № 12/2-392 та від 04.07.2018 №12/1-662 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міськради звернувся до Дніпровської міськради щодо виділення додаткових коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації будівель і споруд комунальних закладів.
Розпорядженням голови Дніпровської міськради від 25.07.2018 року №962-1 зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:
визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;
передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі Дніпровської міськради, на об`єкти нерухомого майна;
здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі Дніпропетровської міськради; у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Заступник керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпровської області звернувся до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міськради із запитом від 14.03.2019 № 85-915вих19 щодо надання інформації з приводу наявності та стану оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки за фактичним розміщенням комунальних закладів освіти Індустріального району, в тому числі КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265».
Листом від 21.03.2019 №10/8-28 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міськради повідомив позивача про те, що право власності на будівлі і споруди КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265» не зареєстровано за територіальною громадою міста Дніпра через застарілий технічний паспорт, право на земельну ділянку не оформлювалось. З метою оформлення правовстановлюючих документів на об`єкт нерухомості, в тому числі на земельну ділянку КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265»заплановано закупівлю послуг на здійснення технічної інвентаризації та виготовлення актуального технічного паспорту закладу.
22.03.2019 в.о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області звернувся до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міськради з листом щодо оформлення права постійного користування земельними ділянками, в тому числі земельної ділянки по проспекту П.Калнишевського, 63.
Листом від 01.04.2019 №10/1-32 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міськради повідомив позивача, що тривають заходи з оформлення права користування земельними ділянками, зокрема по Д КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265». Заходи з оформлення права користування земельними ділянками здійснюються в межах виділених коштів міського бюджету.
На день звернення прокурора із цим позовом правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку, що знаходиться під КЗО «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №265», належним чином не оформлено.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо оформлення права власності на зазначені вище будівлю та земельну ділянку, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури мотивована, зокрема тим, що предметом позову прокурора у даному випадку є матеріально-правова вимога, заявлена до суб`єктів владних повноважень про зобов`язання вчинити певні дії, направлені на виконання законодавчих обов`язків. Також прокурор вказує на те, що його звернення до суду спрямовано на усунення порушень вимог земельного законодавства, що створюють передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, що, у свою чергу, є невиконанням гарантій держави у сфері освіти.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі» (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
10. Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
13. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
14. Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
15. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
16. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
17. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
18. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
19. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
20. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
21. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
22. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
23. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
24. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
25. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
26. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
27. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
28. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
29. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.