ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/22969/19
адміністративне провадження № К/9901/20168/21; К/9901/20918/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та Київської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року (суддя: Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (судді: Кузьменко В.В., Василенко Я.М., Ганечко О.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Київської обласної прокуратури (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ Прокуратури Київської області України від 23 жовтня 2019 року № 608-к про звільнення позивача з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 28 жовтня 2019 року;
- поновити позивача на посаді заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Київської області в органі прокуратури з 28 жовтня 2019 року;
- стягнути з Прокуратури Київської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 28 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі.
Позивач вказувала на протиправність оскаржуваного наказу про звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», яким передбачено звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Позивач зазначає, що відповідач не конкретизував яка саме з перелічених в цій правові нормі підстав зумовила звільнення позивачки, що є порушенням принципу правової визначеності. При цьому станом на день видання спірного наказу ліквідації, реорганізації або скорочення чисельності або штату Генеральної прокуратури України не відбулося.
Також вказує, що підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), на який посилається відповідач в оскаржуваному наказі, може бути підставою для звільнення прокурора лише з посади, а не з органів прокуратури.
Оскаржуваний наказ виданий прокурором області поза межами його повноважень, оскільки позивачка обіймала адміністративну посаду, звільнення з якої здійснюється Генеральним прокурором.
Звільнення відбулося без дотримання гарантій, встановлених статтями 40, 42 та 184 Кодексу законів про працю України. Зокрема, відповідачем не враховано тривалість безперервної служби позивачки в органах прокуратури, її бездоганну роботу, відсутність в сім`ї інших осіб із самостійним заробітком та її статус одинокої матері, на утриманні якої перебуває малолітня дитина.
На переконання позивача, встановлення цим Законом обов`язковою умовою для переведення прокурора до Офісу Генерального, обласної прокуратури, окружної прокуратури є подання прокурором заяви про таке переведення та надання згоди на проходження атестації, а в подальшому проходження такої атестації не узгоджується з приписами Закону України «Про професійний розвиток працівників».
Указану заяву позивачка не подавала, вважаючи, що визначені додатком 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 03 жовтня 2019 року № 221 форми такої заяви містять низку нелогічних та оціночних понять, які не відповідають закону, порушують її конституційні права та ставлять під загрозу забезпечення життєдіяльності її малолітньої дитини.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Київської області від 23 жовтня 2019 року № 608-к про звільнення позивача з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Київської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 28 жовтня 2019 року. Поновлено позивача на посаді заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Київської області з 29 жовтня 2019 року.
Стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 281 780, 38 грн.
Мотивуючи рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що на позивача поширюються гарантії щодо обов`язкового працевлаштування, визначені частиною 3 статті 184 Кодексу законів про працю України, так як вона є одинокою матір`ю і сама виховує та утримує малолітнього сина. Однак, відповідач таких гарантій не дотримав та при звільненні і жодних пропозицій щодо працевлаштування не висловив.
Суди вказували, що ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
У даному випадку, як вбачається з наказів Офісу Генерального прокурора від 03 вересня 2020 року «Про окремі питання забезпечення початку роботи обласних прокуратур» та від 08 вересня 2020 року №414 «Про день початку роботи обласних прокуратур», ліквідації прокуратури Київської області не відбулося, мало місце лише її перейменування в Київську обласну прокуратуру, тому відповідач зобов`язаний був забезпечити працевлаштування позивачки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, позивач звернулась з касаційною скаргою, в якій просить змінити рішення та постанову в частині визначення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який належить стягнути з відповідача.
У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Касаційна скарга позивача мотивована тим, що рішення судів попередніх інстанцій в частині розрахунку сум та періодів стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме частини 2 статті 235 КЗпП України, пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо обов`язкового коригування на коефіцієнт підвищення тарифних ставок і посадових окладів, без врахування правових висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 17 червня 2020 року у справі № 820/1505/18, від 06 серпня 2019 року у справі № 0640/4691/18, від 03 жовтня 2019 року у справі № 804/8042/17, від 04 березня 2020 року у справі № 0440/6017/18, від 22.05.2019 у справі № 572/2429/15-и, від 21 січня 2015 року у справі № 6-203ис14.
Касаційна скарга Київської обласної прокуратури подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Київська обласна прокуратура вказує, що рішення у справі підлягають касаційному оскарженню у зв`язку із неправильним застосуванням судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, а саме п. п. 10, 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», пункту 9 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
Також Київська обласна прокуратура зазначає, що подача прокурорами заяви типової форми із визначеним змістом є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення правовідносин, оскільки лише після написання заяви прокурор може взяти участь в атестації. Водночас позивачем не подано заяви за відповідною формою до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. Тому неподання заяви свідчить про ненадання згоди на застосування процедур та умов проведення атестації, що в свою чергу свідчить про відсутність волевиявлення та наміру позивача пройти атестацію.
Позиція інших учасників справи.
Позивач відзиву на касаційну скаргу Київської обласної прокуратури не подавала.
Київська обласна прокуратура у відзиві просить відхилити касаційну скаргу позивача, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року залишити без змін.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (судді-доповідача) Загороднюка А.Г., (суддів) Білак М.В., Єресько Л.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року в справі №640/22969/19 за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Київської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року в справі №640/22969/19 за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2021 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
У період з 2011 по жовтень 2019 року позивачка перебувала на публічній службі, а саме проходила службу в органах прокуратури на різних посадах.
Наказом прокурора Київської області від 14 березня 2019 року №143к її призначено на посаду заступника начальника слідчого відділу прокуратури Київської області.
Наказом прокурора Київської області від 23 жовтня 2019 року № 608-к позивачку звільнено з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Київської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 28 жовтня 2019 року.
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Касаційні провадження у справі відкриті відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Також Київська обласна прокуратура вказувала на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, яка полягає в помилковому тлумаченні пунктів 10, 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», пункту 9 розд. І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
Предметом спірних правовідносин є правомірність наказу прокурора Київської області від 23 жовтня 2019 року № 608-к про звільнення позивачки з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Київської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 28 жовтня 2019 року, керуючись статтею 11, пунктом 1 частини 2 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» та підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).