ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа №140/279/21
адміністративне провадження № К/9901/48388/21, К/9901/48034/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Коваленко Н.В., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами Головного управління Держгеокадастру у Волинській області та ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Курильця А.Р., суддів Мікули О.І., Ніколіна В.В.),
В С Т А Н О В И В :
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Волинській області, відповідач) про визнання протиправною бездіяльності щодо затвердження проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га (кадастровий номер 0721885000:04:000:0821) за рахунок земель, що перебувають у державній власності, знаходяться в постійному користуванні Сільськогосподарського підприємства у формі Товариства з обмеженою відповідальністю Деметра (далі також - СГП ТзОВ «Деметра») і розташовані за межами території Жидичинської сільської ради Ківерцівського району Волинської області; зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року позов задоволено частково, зокрема, визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 8 лютого 2021 року №3-438/15-21-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою»; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (вх.№М-10556/0/94-20 від 12 листопада 2020 року) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га з кадастровим номером 0721885000:04:000:0821, розташованої за межами населених пунктів Жидичинської сільської ради, та прийняти обґрунтоване рішення з урахуванням висновків суду; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. 19 липня 2021 року на адресу Волинського окружного адміністративного суду надійшла заява Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про заміну сторони виконавчого провадження, а саме боржника Головне управління Держгеокадастру у Волинській області на Луцьку територіальну громаду в особі Луцької міської ради. Вказана заява обґрунтована тим, що з 27 травня 2021 року набрав чинності пункт 24 розділу Х положень Земельного кодексу України, а тому Головне управління в силу закону не має права здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на яку претендує ОСОБА_1 .
4. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року заяву про заміну сторони виконавчого провадження задоволено. Замінено в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії сторону виконавчого провадження з виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року у справі №140/279/21, боржника Головне управління Держгеокадастру у Волинській області на правонаступника Луцьку міську раду (43025, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Б. Хмельницького, 19, ідентифікаційний код юридичної особи 34745204).
5. Постановляючи зазначену вище ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що з 27 травня 2021 року Головне управління Держгеокадастру у Волинській області втратило право розпоряджатися земельними ділянками державної власності, що передаються у комунальну власність, у тому числі вирішувати питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність. При цьому, суд зазначив, що у даному випадку наявні ознаки публічного правонаступництва, оскільки одночасно із передачею земельної ділянки у комунальну власність відбулось часткове передання (набуття) адміністративної компетенції (щодо передачі земельних ділянок у власність чи користування) одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) внаслідок часткового припинення адміністративної компетенції Головного управління Держгеокадастру у Волинській області та передані повноважень до Луцької міської ради.
6. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Луцька міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила оскаржувану ухвалу суду першої інстанції скасувати та прийняти нову про відмову в задоволенні заяви.
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року апеляційну скаргу Луцької міської ради задоволено; ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 6 липня 2021 року про заміну сторони виконавчого провадження у справі №140/279/21 скасовано та прийнято постанову, якою в задоволенні заяви Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про заміну сторони виконавчого провадження у справі №140/279/21 відмовлено.
8. Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка площею 2 га, кадастровий номер 0721885000:04:000:0821, входить в землі СГТОВ «Деметра», які увійшли до складу Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща». Відтак, в даному випадку не може мати місце адміністративне публічне правонаступництво, адже спірна земельна ділянка не переходить у комунальну власність Луцької міської територіальної громади, а залишається у державній власності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
9. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі ухвалу суду першої інстанції.
10. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі відповідач вказує на те, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неправильним застосуванням пункту 24 розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України, якими передбачено, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення.
11. Однак, відповідач зазначає, що спірна земельна ділянка не входить до складу території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща», оскільки останній на момент виникнення спірних правовідносин не був створений, а тому спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади.
12. У зв`язку і цим, відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосувавши статтю 52 КАС України, дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для заміни сторони виконавчого провадження у справі №140/279/21 стосовно виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року.
13. Також, не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі ухвалу суду першої інстанції.
14. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі позивач вказує на те, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неправильним застосуванням частини четвертої статті 7, статей 51, 52 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII (далі - Закон № 2456-XII) стосовно визначення меж території природного національного парку.
15. Також позивач зазначає, що у зв`язку із неправильним застосуванням у спірних правовідносинах статті 7 Закону № 2456-XII суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що у цьому конкретному випадку не може мати місце адміністративне публічне правонаступництво у розумінні статті 52 КАС України, оскільки нібито спірна земельна ділянка не переходить у комунальну власність Луцької міської територіальної громади, а залишається у державній власності.
Позиція інших учасників справи
16. 7 лютого 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив Луцької міської ради на касаційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Волинській області та ОСОБА_1 , у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим із правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а тому просить касаційні скарги залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
17. Луцька міська рада у відзиві зазначає, що не ухвалювала рішення про прийняття у власність Луцької міської територіальної громади земельної ділянки кадастровий номер 0721885000:04:000:0821. Державна реєстрація права власності на таку земельну ділянку за Луцькою міською територіальною громадою не здійснювалась. Тобто, правомочності щодо володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою кадастровий номер 0721885000:04:000:0821 до Луцької міської ради на даний час не перейшли, а тому відсутні підстави для заміни у даній справі боржника Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на Луцьку міську раду. Крім того, спірна земельна ділянка відноситься до земель природо-заповідного фонду, які згідно з пунктом 24 Перехідних положень Земельного кодексу не переходять у комунальну власність територіальних громад.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
18. Касаційна скарги Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшла до Верховного Суду 28 грудня 2021 року, а касаційна скарга ОСОБА_1 - 30 грудня 2021 року.
19. Ухвалами Верховного Суду від 12 січня 2022 року відкрито касаційні провадження у справі №580/3812/21 за зазначеними вище касаційними скаргами, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційні скарги.
20. З касаційною скаргою Головним управління Держгеокадастру у Волинській області було подано клопотання про зупинення виконання Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року та клопотання про участь представника у розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2022 року.
21. Суддя-доповідач ухвалою від 17 травня 2022 року призначив справу до розгляду у письмове провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 травня 2022 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року відповідає з огляду на таке.
27. Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України; судове рішення є обов`язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
28. Конституційний Суд України зазначив, що складовою права кожного на судовий захист є обов`язковість виконання судового рішення (абзац третій пункту 2.1 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2013 року № 5-рп/2013). Це право охоплює, зокрема, законодавчо визначений комплекс дій, спрямованих на захист і відновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (пункт 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 року № 18-рп/2012); невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012).
29. Конституційний Суд України у Рішенні від 26 червня 2013 року взяв до уваги практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), який, зокрема, в пункті 43 рішення у справі «Шмалько проти України» (заява № 60750/00, від 20 липня 2004 року) вказав, що право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду.
30. Крім того, у Рішенні від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 Конституційний Суд України з посиланням на практику ЄСПЛ підкреслив, що визначене статтею 6 Конвенції право на суд було б ілюзорним, якби правова система держави допускала, щоб остаточне обов`язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній зі сторін; і саме на державу покладено позитивний обов`язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава та її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них (пункт 84 рішення у справі «Валерій Фуклєв проти України» від 7 червня 2005 року, заява № 6318/03; пункт 43 рішення у справі «Шмалько проти України» від 20 липня 2004 року, заява № 60750/00; пункти 46, 51, 54 рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» від 15 жовтня 2009 року, заява № 40450/04; пункт 64 рішення у справі «Apostol v. Georgia» від 28 листопада 2006 року, заява № 30779/04).
31. На підставі аналізу статей 3, 8, частин першої та другої статті 55, частин першої та другої статті 129-1 Конституції України в системному взаємозв`язку Конституційний Суд України в пункті 2.1 мотивувальної частини Рішення від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 констатував, що обов`язкове виконання судового рішення є необхідною умовою реалізації конституційного права кожного на судовий захист, тому держава не може ухилятися від виконання свого позитивного обов`язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення захищених судом прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави. Позитивний обов`язок держави щодо забезпечення виконання судового рішення передбачає створення належних національних організаційно-правових механізмів реалізації права на виконання судового рішення, здатних гарантувати здійснення цього права та обов`язковість судових рішень, які набрали законної сили, що неможливо без їх повного та своєчасного виконання.
32. Відповідно до статті 14 КАС України судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному суді, ухвалюється іменем України.
Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, фізичними та юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.
Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
33. Аналогічні положення містяться в статті 370 КАС України, відповідно до якої судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
34. Отже, обов`язковість виконання судового рішення є важливою складовою права особи на справедливий суд, що гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та однією з основних засад судочинства, визначених статтею 129-1 Конституції України, а також статтями 14 та 370 КАС України.