ПОСТАНОВА
Іменем України
18 травня 2022 року
Київ
справа №160/5259/20
адміністративне провадження № К/990/2574/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стрелець Т.Г., судді Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області
про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Вадима Меламеда в інтересах ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року (ухвалене у складі головуючого судді Кучми К.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Чумака С.Ю., суддів Чабаненко С.В., Юрко І.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася в суд із адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області (далі також - відповідач), у якому просила:
визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області щодо непоновлення їй пенсії, визнати протиправним і скасувати рішення про відмову у поновленні їй пенсії, викладене в листі відповідача від 7 квітня 2020 року;
зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області вчинити певні дії та провести поновлення виплати позивачці пенсії з 7 жовтня 2009 року на вказаний нею банківський рахунок відповідно до норм Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон №1058-IV) з проведенням індексації і компенсації втрати частини доходів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року позов задоволений частково, а саме: визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області щодо відмови в поновленні виплати пенсії за віком позивачці; визнано протиправним та скасовано рішення відповідача, викладене в листі від 7 квітня 2018 року №0400-030-8/1515387, яким відмовлено позивачці в поновленні виплати пенсії за віком; зобов`язано відповідача провести поновлення виплати пенсії за віком позивачці з 2 квітня 2020 року на вказаний нею банківський рахунок відповідно до норм Закону №1058-IV, з проведенням індексації і компенсації втрати частини доходів. В іншій частині позову відмовлено.
3. Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відмовляючи у поновленні виплати позивачці пенсії за віком з підстав відсутності доказів громадянства та необхідності особистого звернення пенсіонера із відповідною заявою, відповідачем не враховано відсутність механізму, який встановлював би порядок звернення осіб, які до виїзду за кордон перебували на обліку як одержувачі пенсії в органах соціального захисту населення як Законом № 1058-IV, так і Порядком подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженим постановою правління ПФУ від 25 листопада 2005 року № 22-1 (далі Порядок № 22-1). Також суд зазначив, що відповідач після отримання заяви позивачки не здійснив жодних визначених Законом № 1058-IV дій щодо розгляду по суті вказаної заяви, тим самим відповідач порушив право особи на отримання пенсійних виплат.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року апеляційну скаргу рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року у справі № 160/5259/20 скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що подання від імені позивачки заяви про поновлення виплати їй пенсії іншою особою унеможливлює розгляд і задоволення такої заяви. З огляду на вказане, суд дійшов висновку, що пенсійним органом правомірно було відмовлено позивачці в поновленні виплати пенсії з підстав подання заяви неналежною особою. Також зазначив, що оскільки заяву про поновлення виплати пенсії подано особою, яка за приписами пункту 1.5 Порядку № 22-1 не має такого права, це є самостійною і достатньою підставою для відмови в поновленні пенсії, а тому доводи представника позивачки щодо інших підстав відмови в поновленні виплати пенсії, зазначених відповідачем у листі від 7 квітня 2020 року, правового значення для вирішення справи не мають і судом не аналізуються.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, представник позивачки звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити у вказаній частині нове рішення, яким позов задовольнити, а постанову суду апеляційної інстанції скасувати повністю.
7. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність у позивача права на поновлення пенсії з 7 жовтня 2009 року є хибними з огляду на те, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 46 Закону № 1058-IV.
8. Скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18, які, головним чином, полягають у тому, що обмеження права пенсіонера на отримання належної йому пенсії певними строками є неприпустимим. Відновлення виплати пенсії має проводитися з дати ухвалення Рішення Конституційним Судом України від 7 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009 без обмеження її виплати жодними строками з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
9. Поміж іншим, з огляду на висновок судів попередніх інстанцій про необхідність особистого звернення позивача із заявою про поновлення пенсії, скаржник наводить висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 лютого 2020 року у справі № 501/28/17, від 11 липня 2019 року у справі № 812/564/18, від 31 жовтня 2019 року у справі № 160/7699/18, у яких вказано, що Порядком ПФУ №22-1 передбачена можливість подачі заяви як особисто пенсіонером, так і його уповноваженим представником.
10. Стосовно оскарження в частині вимог про врахування індексації при виплаті пенсії скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано положень статті 18, частини другої статті 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 5 жовтня 2000 року № 2017-III (далі - Закон № 2017-III) та статей 1, 2 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 3 липня 1991 року № 1282-XII (далі - Закон № 1282-XII), а також висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 3 квітня 2019 року у справі № 638/9697/17, згідно з яким, механізм індексації має універсальний характер.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. Касаційна скарга надійшла до суду 18 січня 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 9 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №160/5259/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
13. Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 травня 2022 року.
14. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
15. 26 квітня 2022 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
16. Відповідач, зокрема зазначає, що позивачка особисто не зверталася до відповідача із заявою про поновлення пенсії, що передбачено Порядком №22-1. Також вказує на те, що аналіз законодавства України дає можливість дійти висновку, що виплата компенсації втрати частини доходів здійснюється лише у випадку, якщо відповідні виплати бути нараховані, проте не виплачені. В даному випадку позивачці нарахування пенсійних виплат не здійснювалося, що свідчить про відсутність законних підстав для виплати компенсації. При цьому відповідача зазначає, що вказані висновки відповідають позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року у справі №404/6317/16-а.
17. Крім того, відповідач зазначає, що вимоги позивачки щодо проведення індексації пенсії не підлягають задоволенню, оскільки питання визначення базового місяця, наявності факту перевищення індексом споживчих цін порогу індексації, встановленого в розмірі 100%, у взаємозв`язку із розміром пенсії, що має виплачуватися позивачу, належить до компетенції пенсійного органу при поновленні пенсії, нарахуванні та виплаті відповідних сум.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачка народилась ІНФОРМАЦІЯ_1 , проживала у місті Дніпро, отримувала пенсію за віком.
19. 7 травня 1998 року позивачка виїхала з України до Ізраїлю на постійне місце проживання, у зв`язку з чим розпорядженням від 7 травня 1998 року відповідач припинив їй виплату пенсії.
20. 2 квітня 2020 року представником позивачки, на підставі нотаріально посвідченої довіреності, подано до відповідача заяву про поновлення позивачці пенсії.
21. 7 квітня 2020 року листом № 0400-0306-8/15387 відповідач відмовив у поновленні пенсії позивачці, посилаючись на те, що зазначену заяву вона зобов`язана особисто подати до пенсійного органу.
22. Вважаючи відмову в поновленні виплати пенсії протиправною, представником позивача подано цей позов.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
29. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
31. Право на соціальний захист відноситься до основоположних прав і свобод, які гарантуються державною і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України (статті 22 та 64).
32. Європейська соціальна хартія (переглянута) від 3 травня 1996 року, ратифікована Законом України від 14 вересня 2006 року №137-V, яка набрала чинності з 1 лютого 2007 року (далі - Хартія), визначає, що кожна особа похилого віку має право на соціальний захист (пункт 23 частини І). Ратифікувавши Хартію, Україна взяла на себе міжнародне зобов`язання запроваджувати усіма відповідними засобами досягнення умов, за яких можуть ефективно здійснюватися права та принципи, що закріплені у частині І Хартії.
33. Отже, право особи на отримання пенсії як складова частина права на соціальний захист є її конституційним правом, яке гарантується, в тому числі, міжнародними зобов`язаннями України.
34. Особливою формою здійснення права на пенсію є пенсійні правовідносини, які водночас виступають як один із видів суспільних відносин. Пенсійні правовідносини розглядаються як особлива форма соціальної взаємодії, що об`єктивно виникає в суспільстві відповідно до закону, учасники якої мають взаємні кореспондуючі права та обов`язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, який не заборонений державою чи гарантований і охороняється нею в особі певних органів.
35. Згідно із частиною третьою статті 25 Конституції України Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.
36. Статтею 46 Конституції України встановлено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
37. Крім того, суд зазначає, що пенсії за віком відповідають ознакам такої категорії як власність, а тому не залежать від місця проживання особи пенсіонера, а її протиправне позбавлення буде порушенням гарантій, передбачених частиною четвертою статті 41 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним.
38. Поряд з цим, відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.
39. Порядок нарахування та виплати пенсії регламентовано Законом №1058-IV та іншими нормативно-правовими актами.
40. Відповідно до статті 3 Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року №16/98-ВР право на забезпечення за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням згідно з цими Основами мають застраховані громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено законодавством України, а також міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
41. Згідно із пунктом 1 частини першої та частиною четвертою статті 8 Закону №1058-IV право на отримання пенсій та соціальних послуг із солідарної системи мають громадяни України, які застраховані згідно із цим Законом та досягли встановленого цим Законом пенсійного віку чи визнані особами з інвалідністю в установленому законодавством порядку і мають необхідний для призначення відповідного виду пенсії страховий стаж, а в разі смерті цих осіб - члени їхніх сімей, зазначені у статті 36 цього Закону, та інші особи, передбачені цим Законом.
Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, мають право на отримання пенсійних виплат і соціальних послуг із системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування нарівні з громадянами України на умовах та в порядку, передбачених цим Законом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
42. Аналізуючи зазначені норми права, суд приходить до висновку, що, за загальним правилом, право на призначення (перерахунок, поновлення) пенсії мають громадяни України незалежно від місця проживання та іноземці і особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, на умовах та порядку, передбачених законодавством або міждержавними угодами.
43. Зазначений підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 30 січня 2020 року у справі №489/5194/16-а та від 30 вересня 2021 року у справі № 540/4060/20.
44. Статтею 1 Закону № 1058-ІV встановлено, що пенсія - це щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім`ї у випадках, визначених цим Законом.
45. Статтею 5 Закону № 1058-IV передбачено, що дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, визначених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону. Виключно цим Законом визначаються, зокрема, види пенсійних виплат; умови набуття права та порядок визначення розмірів пенсійних виплат; порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхуванням; організація та порядок здійснення управління в системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування.
46. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 49 Закону № 1058-ІV виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється:
1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості;
2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України;
3) у разі смерті пенсіонера;
4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд;
5) в інших випадках, передбачених законом.
47. Згідно зі статтею 51 Закону № 1058-IV у разі виїзду пенсіонера на постійне місце проживання за кордон пенсія, призначена в Україні, за заявою пенсіонера може бути виплачена йому за шість місяців наперед перед від`їздом, рахуючи з місяця, що настає за місяцем зняття з обліку за місцем постійного проживання. Під час перебування за кордоном пенсія виплачується в тому разі, якщо це передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
48. Рішенням Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 пункт 2 частини першої статті 49, друге речення статті 51 Закону № 1058-ІV щодо припинення виплати пенсії на весь час проживання (перебування) пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційним). Зазначені положення Закону № 1058-ІV втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
49. Згідно із частиною другою статті 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11 грудня 2003 року №1382-IV реєстрація міста проживання чи міста перебування особи або її відсутність не може бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.
50. Відповідно до статті 24 Конституції України, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
51. Отже, кожен громадянин України, включаючи пенсіонерів, має право на вибір свого місця проживання, зі збереженням усіх конституційних прав.
52. Тому, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачка, незалежно від її проживання в Державі Ізраїль, вправі користуватися всіма своїми конституційними правами, в тому числі і на пенсійне забезпечення, а тому за відсутності законодавчих перешкод відповідач зобов`язаний відновити їй виплату пенсії.
53. Як зазначено в пункті 3.3. Рішення Конституційного Суду України № 25-рп/2009 оспорюваними нормами Закону № 1058-IV держава всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб право на соціальний захист поставила в залежність від факту укладення Україною з відповідною державою міжнародного договору з питань пенсійного забезпечення. Таким чином, держава всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб, що мають право на отримання пенсії у старості, на законодавчому рівні позбавила цього права пенсіонерів у тих випадках, коли вони обрали постійним місцем проживання країну, з якою не укладено відповідного договору. Виходячи із правової, соціальної природи пенсій, право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов`язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов`язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, в Україні чи за її межами.
54. Тобто, виходячи із чинного пенсійного законодавства, особа має право на отримання заробленої та призначеної пенсії незалежно від місця її проживання.
55. Імперативність заборони обмежувати чи позбавляти можливості реалізації громадянами України їх конституційного права на соціальне забезпечення у взаємозв`язку з дійсним місцем проживання особи також кореспондується з правовою позицією Європейського Суду з прав людини, викладеною в пункті 52 рішення у справі №10441/06 "Пічкур проти України" від 7 лютого 2014 року.
56. Також, у пункті 3 Рішення Конституційного Суду України № 25-рп/2009 від 07 жовтня 2009 року зазначено, що пункт 2 частини першої статті 49 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" створено правову ситуацію, у якій громадяни, які працювали на території України, сплачували страхові внески і отримали право на пенсію, але обрали постійним місцем проживання державу, з якою Україна не уклала міжнародний договір щодо виплати громадянам України пенсій, зароблених в Україні, позбавлені можливості їх одержувати. При цьому наголошується, що вказані положення Закону суперечать приписам Конституції України щодо неможливості скасування конституційних прав і свобод, рівності конституційних прав і свобод громадян незалежно від місця проживання, гарантування піклування та захисту громадянам України, які перебувають за її межами, права громадян на соціальний захист у старості.
57. Отже, виходячи із правової, соціальної природи пенсій, право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов`язуватись з такою умовою, як постійне проживання в Україні або відсутність міжнародного договору, ратифікованого Верховною Радою України; держава відповідно до конституційних принципів зобов`язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія - в Україні чи за її межами, що також передбачено в статті 46 Конституції України.
58. Зазначена позиція неодноразово була висловлена Верховним судом за подібних обставин, зокрема, у справі від 14 лютого 2019 року у справі № 766/15025/16-а. У вказаній справі Верховний Суд сформулював наступні висновки:
1) право на соціальний захист належить до основоположних прав і свобод, які гарантуються державою, і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України;
2) іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими ж правами та свободами, а також несуть такі ж обов`язки, як і громадяни України - за винятками, установленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України;
3) держава гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами;