ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 580/1853/21
адміністративне провадження № К/9901/47544/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама», третя особа: ОСОБА_2 ,
про визнання дій протиправними та зобов?язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама»
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді: Гаврилюка В.О. від 6 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю., Грибан І.О., Парінова А.Б. від 8 грудня 2021 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі -ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама» (далі - КП «Київреклама», відповідач), третя особа: ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , третя особа), в якому просить:
- визнати протиправними дії КП «Київреклама» по необґрунтованому демонтажу і незаконному вилученню майна ФОП ОСОБА_1 : вивіски з підсвічуванням «Готель Лайм», розміром 0,75 на 2,75 метрів; п?яти фігурних елементів фасаду; п?яти елементів фасаду розміром 1,5 на 5 метрів, виготовлених із екобонду; п?яти датчиків світла; п?яти трансформаторів; одного телевізійного блоку; тридцяти LED елементів; каркасу фасаду; десяти декоративних елементів фасаду; п?яти штук елементів кріплення, однієї відеокамери;
- зобов?язати КП «Київреклама» у десятиденний термін із дня винесення судового рішення безоплатно повернути власнику незаконно демонтоване і протиправно вилучене майно, що було розміщене на фасаді готелю « Лайм » та відновити становище, яке існувало до порушення майнових прав і законних інтересів ФОП ОСОБА_1 , установити і змонтувати незаконно демонтовані і протиправно конфісковані матеріальні цінності на попереднє місце їх розміщення фасад готелю « Лайм ».
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що посадові особи відповідача при здійсненні демонтажу діяли без урахування усіх обставин і законодавчих норм, які забороняють демонтаж вивісок і приватного обладнання без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване ця дія (демонтаж), та без дотримання принципу верховенства права, що призвело до необґрунтованого і протиправного демонтажу та до рейдерського захоплення приватного демонтованого майна позивача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії КП «Київреклама», які полягають у проведенні 25 лютого 2021 року демонтажу майна, що було розміщене на фасаді готелю «Лайм» за адресою: м. Київ, вул. Печенізька, 16; зобов?язано КП «Київреклама» безоплатно повернути демонтоване майно, що було розміщене на фасаді готелю « Лайм », та встановити і змонтувати його на попереднє місце розміщення. У задоволенні іншої частини вимог відмовлено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки вивіска з написом «Готель «Лайм» та інше демонтоване майно позивача не містять закликів до придбання конкретного товару чи формування інтересу щодо конкретної особи, не є інформацією, призначеною сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтересу щодо юридичної особи чи конкретного товару (послуг), що поставляється/надається підприємством, тому такі вивіски не є рекламою у розумінні Закону України «Про рекламу» та не потребують спеціального дозволу на розміщення зовнішньої реклами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, КП «Київреклама» звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволені позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми процесуального права, а саме - положення пункту 7 частини першої статті 4, частини четвертої статті 46 та пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки розглянули справу, яка, на думку скаржника, не належить до юрисдикції адміністративних судів.
7. Скаржник вважає, що неправильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій вищезазначених норм процесуального права зумовлено тим, що судами не враховано правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2145/18, від 27 листопада 2018 року у справі № 910/2686/18 та від 12 грудня 2018 року у справі № 826/10330/17, про те, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність у однієї із сторін у спірних правовідносинах ознаки суб?єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України.
8. За твердженням скаржника, КП «Київреклама» не є органом влади чи місцевого самоврядування та не виконує жодних функцій дозвільного органу чи органу державного нагляду (контролю), виконання владних повноважень йому не делегувалось, а тому відповідач є суб?єктом господарювання, заснованим на праві комунальної власності територіальної громади м. Києва.
9. Між іншим, скаржник зауважує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме - положення статей 71 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», статей 1 та 16 Закону України «Про рекламу», статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», пунктів 2, 24, 44 та 48 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), пункту 14.1.3 Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051 (далі - Правила благоустрою), пунктів 1.5, 2.1.11 та 4.3.6 Порядку утримання, ремонту, реконструкції, реставрації фасадів будинків та споруд на території міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 27 листопада 2003 року № 220/1094 (далі - Порядок № 220/1094), пунктів 1.7.1, 1.7.2, 2.1.2, 2.6.2, 2.6.3, 3.1-3.3, 3.5, 3.12 та 3.13 Порядку розміщення вивісок у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20 квітня 2017 року № 224/2446 (далі - Порядок № 224/2446), унаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли необґрунтованого висновку про те, що позивачем на фасаді готелю «Лайм» було розміщено вивіски, а не рекламні засоби.
10. Від ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшли відзиви на касаційну скаргу КП «Київреклама», у яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що вивіска з написом «Готель «Лайм», що розміщена на фасаді готелю « Лайм » за адресою: м. Київ, вул. Печенізька, 16 , не є рекламою у розумінні Закону України «Про рекламу», а тому її розміщення не потребувало отримання спеціального дозволу.
11. Крім того, у відзивах на касаційну скаргу наголошується на тому, що оскільки КП «Київреклама» виконує делеговані владні функції, зокрема, щодо демонтажу об?єктів зовнішньої реклами, воно є суб?єктом владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України, що спростовує, на думку ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , доводи скаржника про те, що спір у цій справі не належить до публічно-правового.
13. Також позивач у відзиві на касаційну скаргу зауважує, що правильним є врахування судами першої та апеляційної інстанцій порушення відповідачем процедури проведення демонтажу, яка виразилась у тому, що демонтажу повинно було передувати винесення припису з відповідними вимогами, що надало б позивачу можливість оскаржити вказаний припис та попередити демонтаж правомірно встановленої, на думку позивача, вивіски.
14. З огляду на вищезазначене, позивач та третя особа у відзивах на касаційну скаргу КП «Київреклама» просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційну скаргу подано 24 грудня 2021 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 12 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 580/1853/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для надання відзиву на касаційну скаргу КП «Київреклама».
17. Від позивача та третьої особи надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі засобами відеоконференцзв?язку, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що 31 березня 2020 року управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) видало наказ № 450 про демонтаж рекламних засобів, в якому зазначено, що відповідно до пунктів 3.5, 3.6, 3.8 Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 5 лютого 2019 року № 207, зареєстрованого в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 25 лютого 2019 року за № 34/2211 (далі - Порядок № 207), наказано директору комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Київреклама забезпечити демонтаж рекламних засобів у кількості 63 одиниці згідно з додатком до цього наказу, зокрема за адресою: вул. Печерська, 16 в Шевченківському районі м. Києва.
19. 25 лютого 2021 року відповідачем на підставі вищезазначеного наказу здійснений демонтаж майна, яке було розміщене на фасаді готелю « Лайм » за адресою: м. Київ, вул. Печенізька, 16.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з?ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими, з огляду на таке.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб?єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Оцінюючи доводи касаційної скарги щодо порушення судами попередніх інстанцій правил адміністративної юрисдикції, з огляду на недотримання, на думку скаржника, судами норм процесуального права, а саме - положень пункту 7 частини першої статті 4, частини четвертої статті 46 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
29. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши справу у порядку адміністративного судочинства, не врахували правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2145/18, від 27 листопада 2018 року у справі № 910/2686/18 та від 12 грудня 2018 року у справі № 826/10330/17, про те, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність у однієї із сторін у спірних правовідносинах ознаки суб?єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України.
30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб?єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
31. Таким чином, одним із критеріїв віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб?єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
32. Приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що суб?єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб?єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
33. У справі, що розглядається, скаржник стверджує, що КП «Київреклама» не є суб?єктом владних повноважень у розумінні вищезазначеної норми КАС України, оскільки не виконує жодних власних або делегованих владних повноважень.
34. Однак колегія суддів не погоджується з такими твердженнями з огляду на таке.
35. Статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено перелік власних (самоврядних) та делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв?язку.
Зокрема, цією статтею врегульовано право виконавчих органів відповідних рад на організацію благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах із цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, тощо.
36. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
37. Частиною першою статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» встановлено, що елементами (частинами) об?єктів благоустрою є, зокрема, засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами та малі архітектурні форми. Крім того, частиною другою цієї ж статті передбачено, що до малих архітектурних форм належать, зокрема, інформаційні стенди, дошки, вивіски.
38. У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли щодо правомірності здійснення КП «Київреклама» демонтажу елементів благоустрою, що були розміщені на фасаді готелю «Лайм» за адресою: м. Київ, вул. Печенізька, 16, та їх повернення на попереднє місце розташування.
39. Оскільки КП «Київреклама» стверджує, що демонтовані елементи благоустрою мали ознаки зовнішньої реклами, тому повноваження відповідача визначені, зокрема, Порядком № 207.
40. У розумінні абзацу дев?ятнадцятого пункту 1.7 розділу І Порядку № 207 самовільно встановлений рекламний засіб - рекламний засіб, що розміщується без виданого у встановленому порядку дозволу.
41. Згідно з положеннями підпунктів 1.10.9, 1.10.13 пункту 1.10 розділу І Порядку № 207 За результатами здійснення контролю за додержанням вимог щодо розміщення зовнішньої реклами відповідно до цього Порядку звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою про усунення виявлених порушень у встановлений нею строк; у встановленому порядку приймає рішення про демонтаж рекламного засобу та організовує проведення відповідних робіт.
42. Підпунктами 1.12.1 та 1.12.2 пункту 1.12 Порядку № 207 встановлено, що КП «Київреклама», зокрема, здійснює обстеження місць розміщення рекламного засобу (зокрема і місць, де планується їх розміщення) відповідно до виданих у встановленому порядку дозволів, погоджень, вимог їх розміщення та експлуатації, укладених договорів тимчасового користування місцями, складає акти обстежень та надає Робочому органу матеріали щодо осіб, які порушили вимоги, встановлені цим Порядком, та пропозиції з питань розміщення рекламного засобу; організовує або здійснює демонтаж рекламних засобів згідно з ним Порядком.
43. Демонтаж відповідно до пунктів 3.1 та 3.2 Порядку № 207 означає комплекс заходів, які передбачають відокремлення рекламного засобу разом з основою від місця їх розташування та транспортування на спеціально відведені території для подальшого зберігання. При цьому демонтаж та подальше зберігання рекламного засобу не передбачає переходу права власності на них до територіальної громади міста Києва.
44. Пунктом 3.3 Порядку № 207 передбачено, що демонтаж рекламних засобів здійснюється відповідно до цього Порядку, зокрема, у разі виявлення самовільно встановлених рекламних засобів.
45. Відповідно до пункту 3.5 Порядку № 207 у разі потреби демонтажу рекламних засобів Робочий орган складає перелік рекламних засобів, що підлягають демонтажу, затверджує його наказом та направляє до КП «Київреклама» або балансоутримувача місця розташування рекламного засобу для забезпечення його виконання.
Накази про демонтаж розміщуються на офіційному сайті Робочого органу.
46. Згідно з пунктом 3.6 Порядку № 207 у випадках, зазначених у пункті 3.3, крім випадку, коли власника рекламного засобу неможливо встановити, розповсюджувач зовнішньої реклами самостійно за власний рахунок в термін, вказаний у Вимозі Робочого органу, демонтує рекламний засіб та проводить відновлення порушеного благоустрою на місці його розміщення (встановлення).