ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 400/1350/19
провадження № К/9901/1462/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» до Вознесенської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семенюк Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І. від 03 грудня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
1. На підставі рішення відповідача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на замовлення позивача виготовлено проект землеустрою. Зазначений проект землеустрою було подано відповідачу для затвердження. Відповідачем неодноразово виносилось питання затвердження проекту землеустрою на розгляд, однак рішення не було прийнято у зв'язку з ненабранням відповідної кількості голосів. Оскаржується протиправна бездіяльність відповідача, що полягає, на думку позивача, в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2. Зважаючи на підстави та предмет позову, Суду слід дати відповідь на такі ключові питання: які підстави визначено нормами чинного законодавства для відмови у затвердженні проекту землеустрою? чи є дискреційними повноваження відповідача у питанні затвердженні проекту землеустрою? чи ефективний спосіб захисту порушеного права обрано судами попередніх інстанцій ураховуючи встановлені обставини справи?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
3. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» звернулось до суду з позовом до Вознесенської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність позивача;
- зобов'язати Вознесенську міську ради розглянути клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність позивачу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року позовні вимоги Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» було задоволено частково.
Зобов`язано Вознесенську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0.0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенську
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно із пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
6. Станом на час розгляду справи відповідачем у відповідності до вимог діючого законодавства, питання про відведення земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» на пленарному засіданні міської ради не розглянуто та відповідно рішення по суті порушеного питання не прийнято, в порушення вимог частини шостої статті 123 Земельного кодексу України.
7. Суд дійшов висновку, що достатнім та ефективним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача розглянути на найближчому пленарному засіданні ради клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
8. Відмовляючи у задоволені вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача, суд першої інстанції виходив з того, що Вознесенською міською радою вчинено відповідні дії з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) та на виконання принципу пропорційності, тобто дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод позивача і цілями, на досягнення яких спрямовані дії Вознесенської міської ради.
9. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» було задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19».
Зобов`язано Вознесенську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
10. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що має місце протиправна бездіяльність, оскільки вирішення клопотання про затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно було відбуватись на пленарному засіданні міської ради із прийняттям відповідного рішення.
11. Земельним кодексом України визначено виключну підставу, за якої можлива відмова у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
12. Відповідачем, в порушення вимог частини шостої статті 123 Земельного кодексу України, у відповідності до вимог діючого законодавства, питання про відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» на пленарному засіданні міської ради не розглянуто та відповідно рішення по суті порушеного питання не прийнято.
13. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов'язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність позивачу суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення про затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки належить до виключних повноважень Вознесенської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні, а тому належним та ефективним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, на думку суду апеляційної інстанції є зобов`язання відповідача розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0. 0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенську.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог, та ухвалити у цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Вознесенської міської ради № 21 від 17 листопада 2017 року Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенськ площею 0,0528 га із категорії земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку для передачі у власність.
16. На підставі зазначеного рішення Миколаївською регіональною філією ДІІ «Центр ДЗК» був виготовлений проект землеустрою, згідно з яким була сформована земельна ділянка площею 0,0528 га. Проект пройшов процедуру погодження всіма уповноваженими органами, передбаченими статтею 186 Земельного кодексу України та отримав позитивні висновки, що підтверджується висновком Відділу містобудування та архітектури Вознесенської міської ради від 11 січня 2018 року № 01/12- 01/35/18, висновком управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації від 22 березня 2018 року № 31, висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 07 травня 2018 року № 2726/82-18.
17. 30 травня 2018 року інформація про сформовану земельну ділянку за вказаною адресою внесена до Державного земельного кадастру з присвоєнням кадастрового номеру 4810200000:11:031:0020.
18. У червні 2018 року проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приблизною площею 0,0528 позивачем було подано для затвердження до Вознесенської міської ради з клопотанням про затвердження та передачу у власність даної земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови.
19. На засіданні Вознесенської міської ради 25 липня 2018 року зазначене питання було виключене з порядку денного сесії. Відповідно, подане до розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» для передачі у власність не розглядалося.
20. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 січня 2019 року у справі № 1440/2458/18 визнано протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради щодо розгляду клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ та зобов'язано Вознесенську міську раду розглянути клопотання.
21. 25 січня 2019 року Вознесенська міська рада розглянула клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ.
22. Вознесенська міська рада листом від 01 лютого 2019 року № 257/01/01-02/11 повідомила позивача, що 25 січня 2019 року під номером 23 на вирішення депутатів було поставлено проект рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», але даний проект рішення був відхилений, оскільки не отримав необхідної більшості голосів на його підтримку.
23. 15 лютого 2019 року на черговій 70 сесії VII скликання Вознесенська міська рада вдруге розглядала проект рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську. Зазначений проект рішення був відхилений, оскільки не отримав необхідної більшості голосів.
24. 22 березня 2019 року втретє проект не було підтримано депутатами.
25. Уважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, протиправною, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Касаційна скарга обґрунтована тим, що щомісячне включення до порядку денного на розгляд сесії Вознесенської міської ради питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», підготовлений відповідачем проект рішення, яким пропонується затвердити проект землеустрою та передати у власність земельну ділянку позивачу, відсутність посилання відповідача на будь-які порушення проекту землеустрою, наявність позитивних висновків про погодження проекту землеустрою у відповідності до статті 186-1 Земельного кодексу України свідчить про відсутність законодавчо встановлених підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19».
27. Судами попередніх інстанцій не встановлено будь-яких підстав для відмови у затверджені проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки позивачу.
28. Умови, за яких орган відмовляє у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
29. Скаржник зазначає, що встановивши, що у даній справі має місце протиправна бездіяльність відповідача щодо розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», позивач сподівався на отримання від суду ефективного способу захисту свого порушеного права, проте, судові рішення у цій справі не надали позивачу належного способу захисту.
30. Вознесенською міською радою подано відзив на касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
31. Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
32. Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.