ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 826/12131/17
адміністративне провадження № К/9901/48487/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бора» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою адвоката Науменко Юлії Володимирівни в інтересах ОСОБА_1 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Коротких А.Ю., Пилипенко О.Є. від 8 грудня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Бора» (далі - ТОВ «Бора», позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту, затверджене його наказом від 8 вересня 2017 року № 543;
- зобов`язати Департамент скласти та надати ТОВ «Бора» містобудівні умови та обмеження на земельну ділянку площею 2,7873 га, кадастровий номер - 8000000000:72:213:0038, цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом, яка розташована на вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, позов ТОВ «Бора» задоволено.
3. 9 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року, посилаючись на те, що він не брав участі у справі, але суд вирішив питання про його права, свободи та інтереси.
4. Ухвалою від 28 грудня 2020 року Шостий апеляційний адміністративний суд закрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, передбачених пунктом третім частини першої статті 305 КАС України.
5. Постановою Верховного Суду від 26 жовтня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року скасовано, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року.
7. Закриваючи апеляційне провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скаржником не надано доказів, які б підтверджували порушення оскаржуваним рішенням суду першої інстанції його прав та інтересів та не вказано, яким чином скасування оскаржуваного рішення відновить його порушені права та інтереси (якщо такі мали місце).
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Не погоджуючись з ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є необґрунтованим, зокрема тому, що судом не взято до уваги те, що внаслідок виконання судових рішень у справі № 826/12131/17, об`єкт культурної спадщини (стосовно якого виникли спірні правовідносини у цій справі) може бути втрачено, а відтак, право скаржника, передбачене статтею 54 Конституції України, буде порушене.
8. Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження у справі, не врахував, що реалізація проєктної документації будівництва житлово-торгівельного комплексу з готелем та паркінгом по АДРЕСА_1 шляхом видачі ТОВ «Бора» містобудівних умов та обмежень порушує права ОСОБА_1 , гарантовані статтями 13, 23 та 50 Конституції України, а саме: буде обмежено можливість користування земельною ділянкою рекреаційного призначення з метою задоволення естетичних потреб, відновлення розумових, духовних та фізичних сил, здійснення оздоровчої, культурно-пізнавальної, спортивної діяльності.
9. Від Департаменту надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 (відповідно до якої особи мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки захист своїх екологічних прав та інтересів перебуває у сфері контролю адміністративних судів), просить задовольнити касаційну ОСОБА_1 , скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 28 грудня 2021 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/12131/17, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
14. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
15. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
16. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
17. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
21. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження, дійшов висновку про те, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції не вирішувалося питання про права та обов`язки ОСОБА_1 , а виключно надавалася оцінка правомірності індивідуальних актів, яке стосується прав позивача. З огляду на це, Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 8 грудня 2021 року закрив апеляційне провадження у цій справі.
23. Проте колегія суддів вважає такі висновки суду апеляційної інстанції передчасними, з огляду на наступне.
24. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25. Рішенням Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року визначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
26. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
28. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
29. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
30. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
31. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.
34. Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
35. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 826/3820/18 та від 9 вересня 2021 року у справі № 1570/4005/2012,
36. Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
37. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
38. Відповідно до частин першої та четвертої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
Після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.
39. За такого правового врегулювання право апеляційного оскарження судового рішення особою, яка не була залучена до участі у справі, слід дійти висновку, що заявник апеляційної скарги має довести наявність фактичних обставин, що свідчать про вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок як елементів змісту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок повинен бути безпосереднім, а не ймовірним чи опосередкованим іншими правовідносинами. Суд, в свою чергу, має перевірити такі обставини, надавши їм оцінку.
40. Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, ОСОБА_1 зазначив, що він є мешканцем будинку, що безпосередньо зазнає впливу від будівництва, яке має намір здійснювати позивач, оскільки реалізація будівництва житлово-офісно-торгівельного комплексу з готелем та паркінгом без відповідності зазначеного будівництва вимогам нормативних документів та Генеральному плану м. Києва впливатиме на геологічний стан суміжних земельних ділянок, збільшить навантаження інженерних споруд водовідведення, збільшить транспортне завантаження на прилеглі вулиці.
41. Крім того, ОСОБА_1 зазначив, що оскільки земельна ділянка, на якій заплановане будівництво, є зоною охоронюваного ландшафту, то внаслідок видачі позивачу містобудівних умов та обмежень будуть порушені його права на охорону культурної спадщини.
42. З огляду на вищенаведене, ОСОБА_1 вважає, що судове рішення про задоволення або відмову у задоволені позовних вимог у цій справі безпосередньо вплине на виникнення у позивача права на здійснення спірного будівництва, а відтак - на права та інтереси заявника апеляційної скарги.