ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2022 року
м. Київ
справа №320/1646/19
адміністративне провадження № К/9901/10159/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року (судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державної охорони України, третя особа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління Державної охорони України (далі - відповідач), третя особа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 26 вересня 2018 року №594-ос «Про накладення дисциплінарних стягнень» в частині накладення на позивача дисциплінарного стягнення «сувора догана»;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 19 березня 2019 року №159-ос «Про накладення дисциплінарного стягнення» в частині накладення на позивача дисциплінарного стягнення «пониження в посаді»;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 19 березня 2019 року №160-ос «Щодо особового складу» в частині призначення позивача офіцером з особливих доручень категорії 2 Служби Департаменту підготовки та проведення охоронних заходів, звільнивши позивача з посади начальника Інституту Управління державної охорони України Київського національного університету імені Тараса Шевченка;
- поновити позивача на посаді начальника Інституту Управління державної охорони України Київського національного університету імені Тараса Шевченка;
- зобов`язати відповідача анулювати в службовій картці позивача запис про накладення дисциплінарного стягнення «сувора догана»;
- зобов`язати відповідача анулювати в службовій картці позивача запис про накладення дисциплінарного стягнення «пониження в посаді»;
- зобов`язати відповідача виплатити позивачу різницю матеріального і грошового забезпечення за час виконання військового обов`язку на нижчеоплачуваній посаді.
Позов обґрунтовано тим, що відповідачем порушено порядок притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та відсутності правових підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено в повному обсязі.
Рішення суду першої інстанцій мотивовано тим, що наказ № 594-ос від 26 вересня 2018 року виданий з порушенням приписів абзацу 2 статті 87 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, абзацу 2 статті 85 та статті 86 Дисциплінарного статуту, а також тим, що при проведенні службового розслідування та складанні висновку службового розслідування за фактом подачі Інститутом УДО України до КНУ імені Тараса Шевченка та до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України недостовірних даних щодо виконання державного замовлення на випуск фахівців за денною формою навчання у 2017 році від 17 вересня 2018 року №2/14-1328 комісія не вивчила належним чином наявну інформацію, зокрема, щодо того, чи мало місце таке правопорушення, його обставини, ступінь вини правопорушника тощо. Водночас, судом зазначено, що позивач не був належним чином ознайомлений зі змістом наказу №594-ос, адже ознайомився лише з витягом з нього, а не з оригіналом такого наказу.
Наказ №159-ос від 19 березня 2019 року є безпідставним та необґрунтованим в розумінні частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема, суд прийшов до висновку про необ`єктивність та неврахування всіх обставин справи, допущених Управлінням при прийнятті наказу №159-ос, що призвело до його протиправності. Водночас судом зазначено, що він не може виключити тієї обставини, що при належному врахуванні відповідачем дійсних обставин виконання позивачем вимог Рахункової палати наказ №159-ос не було б винесено взагалі, або він не мав би іншого змісту.
Наказ №160-ос/дск від 19 березня 2019 року виданий з порушенням приписів статей 97, 98 Дисциплінарного статуту, пункт 4.7 Інструкції про порядок застосування Положення про проходження військової служби за контрактом військовослужбовцями Управління державної охорони України, затвердженої наказом УДО України №399 від 30 серпня 2011 року та процедури погодження з ректором КНУ імені Тараса Шевченка звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Інституту УДО України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року скасовано рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що службове розслідування проводилося не щодо позивача особисто, а саме за фактом подачі Інститутом УДО України недостовірних даних, а також складеного за його результатами висновку. Суд зробив необґрунтоване та необ`єктивне припущення про те, що підлеглий позивача мав чи міг мати якусь зацікавленість у проведенні службового розслідування, чи міг бути співучасником, оскільки на час його проведення не встановлено особу щодо якої воно проводиться.
Суд апеляційної інстанції уважав твердження суду першої інстанції необґрунтованим про те, що службове розслідування проведено за відсутності одного з безпосередніх керівників начальника Інституту УДО України, а саме - ректора КНУ імені Тараса Шевченка, з огляду на те, що судом не враховано принципу єдиноначальності визначеного статтею 3 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» та статті 28 Закону України «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України», а також того факту, що службове розслідування не стосувалося питань організації освітнього процесу, а стосувалося виключно питань, пов`язаних з викривленням державних показників виконання Інститутом УДО України у 2017 році державного замовлення на випуск фахівців за денною формою навчання, які подавалися УДО України, як головним замовником та розпорядником бюджетних коштів до Мінекономрозвитку згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2013 року № 306.
На переконання суду апеляційної інстанції твердження суду першої інстанції щодо неналежного ознайомлення ОСОБА_1 з наказом №594-ос є необґрунтованим, адже позивачу одночасно не надали його оригінал та витяг з нього. Судом першої інстанції не враховано пункт 2 Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року за № 1000/5, де вказано, що витяг - це засвідчена копія частини тексту службового документа, саме з яким і був ознайомлений позивач 02 жовтня 2018 року, що підтверджується службовою запискою Начальника Інституту УДО України Литвиненка О. від 26 червня 2019 року та відміткою у копії журналу реєстрації документів №2/1-18.
Суд першої інстанції не надав оцінки доповідній записці начальника Інспекції УДО України №2/14-240д/з від 19 березня 2019 року як доказу, що свідчить про не повне та не всебічне дослідження інформації щодо невиконання пунктів Плану усунення недоліків згідно протоколу службової наради щодо основних зауважень, викладених в акті про результати аудиту діяльності Інституту УДО України від 12 вересня 2018 року.
Також суд першої інстанції у своїх висновках про те, що положення планів, за невиконання яких позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності, стосувалися лише Інституту УДО України, не врахував пункту 170 Типової Інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 55 від 17 січня 2018 року, відповідно до якого відповідальність за виконання документа несуть особи, зазначені у розпорядчому документі, резолюції керівника установи, та працівники, яким безпосередньо доручено його виконання. У документа може бути головний виконавець та співвиконавці.
Щодо процедури погодження звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Інституту УДО України Київського національного університету імені Тараса Шевченка ректором Київського національного університету імені Тараса Шевченка Губерським Л.В., то на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що надання згоди на звільнення начальника Інституту мало бути реалізовано ректором Університету у вигляді видання наказу (розпорядження) по Університету про надання такої згоди.
Суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що дисциплінарне стягнення накладено на позивача правомірно та законно, без порушень при цьому встановленого строку для його накладення та з врахуванням терміну перебування позивача на лікарняному, а висновки суду щодо такого порушення є безпідставними, незаконними та такими, що не ґрунтуються на наявних в матеріалах справи доказах.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Рішення суду апеляційної інстанції оскаржується позивачем відповідно до вимог пункту 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Касаційна скарга мотивована тим, що судом апеляційної інстанції застосовано норму права без врахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі №825/1281/17, від 17 березня 2020 року у справі №802/392/17-а, від 23 березня 2020 року у справі №813/2250/17.
Також позивач вказує на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що ректором Київського національного університету імені Тараса Шевченка Губерським Л.В. належним чином здійснено процедуру погодження звільнення позивача з посади начальника Інституту Управління державної охорони України Київського національного університету імені Тараса Шевченка, шляхом проставляння на листі УДО України №2/6-234 від 19 березня 2019 року грифа погодження. Із зазначеного питання відсутній висновок Верховного Суду.
Позиція інших учасників справи
До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтованими та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі суддя - доповідач Дашутін І. В., судді: Шишов О.О., Яковенко М.М.
Ухвалою Верховного Суду від 16 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року № 1848/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Дашутіна І.В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., суддів: Єресько Л.О., Соколов В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 травня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
04 вересня 2015 року, на виконання положень статей 11 та 16 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб», відповідно до пунктів 9-15 Положення про проходження військової служби в УДО, між Управлінням державної охорони України та ОСОБА_1 укладено контракт про проходження військової служби в Управлінні державної охорони України, (далі по тексту - Контракт про проходження військової служби). Термін дії Контракту складає 5 (п`ять) років та діє до 04 вересня 2020 року.
04 вересня 2015 року, на підставі Контракту про проходження військової служби та наказу УДО України №124-ос, позивача призначено на посаду начальника Інституту Управління державної охорони України Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
26 вересня 2018 року відповідач видав наказ УДО України №594-ос про накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді суворої догани на підставі висновку службового розслідування від 17 вересня 2018 року (реєстраційний №2/14-1328 від 17 вересня 2018 року).
19 березня 2019 року відповідачем видано наказ про накладення дисциплінарних стягнень №159-ос. З витягу з наказу №159-ос вбачається, що позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за недотримання вимог пункту 2 статті 17 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб», статті 30 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України (підлеглий зобов`язаний беззастережно виконувати накази начальника), статті 4 (неухильно виконувати накази командирів), статті 6 (наказ має бути виконаний сумлінно, точно та у встановлений строк) Дисциплінарного статуту Збройних Сил України.
19 березня 2019 року відповідач видав наказ УДО України №160-ос, відповідно до якого позивача призначено офіцером з особливих доручень І категорії 2 Служби Департаменту підготовки та проведення охоронних заходів, звільнивши його з посади начальника Інституту УДО України КНУ імені Тараса Шевченка.
Позивач, уважаючи накази відповідача про притягнення до дисциплінарної відповідальності та наказ про пониження в посаді протиправними, а свої права порушеними, звернувся з цим адміністративним позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» визначено, що військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, іноземців та осіб без громадянства, пов`язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців визначаються цим та іншими законами, відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 11 Закону України від 04 березня 1998 року № 160/98-ВР «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» (далі - Закон №160/98-ВР) управління державної охорони України є державним правоохоронним органом спеціального призначення, підпорядкованим Президентові України та підконтрольним Верховній Раді України.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону №160/98-ВР кадри Управління державної охорони України складаються з військовослужбовців, прийнятих на військову службу в Управління державної охорони України за контрактом, військовослужбовців строкової служби та працівників, які уклали з Управлінням державної охорони України трудовий договір.
Пунктом 2 частини першої статті 17 Закону №160/98-ВР визначено, що військовослужбовці Управління державної охорони України зобов`язані суворо додержуватися вимог законодавства та військових статутів, кваліфіковано і сумлінно виконувати покладені на них службові обов`язки.
Відповідно до пункту 14 частини третьої статті 34 Закону України «Про вищу освіту» керівник закладу вищої освіти в межах наданих йому повноважень здійснює контроль за якістю роботи педагогічних, науково-педагогічних, наукових та інших працівників.
Згідно із статтею 16 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, затвердженого Законом України від 24 березня 1999 року №548-XIV кожний військовослужбовець зобов`язаний виконувати службові обов`язки, що визначають обсяг виконання завдань, доручених йому за посадою. Ці обов`язки визначаються статутами Збройних Сил України, а також відповідними посібниками, порадниками, положеннями, інструкціями.
Статтею 30 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України визначено, що начальник має право віддавати підлеглому накази і зобов`язаний перевіряти їх виконання. Підлеглий зобов`язаний беззастережно виконувати накази начальника, крім випадків віддання явно злочинного наказу, і ставитися до нього з повагою.
Положення про проходження військової служби за контрактом військовослужбовцями Управління державної охорони України, затверджене Указом Президента України від 19 жовтня 2007 року №982/2007 (далі - Положення) визначає порядок проходження військової служби за контрактом особами рядового, сержантського і старшинського складу, офіцерського складу Управління державної охорони України (далі - Управління) та особливості проходження ними військової служби у воєнний час.
Відповідно до пункту 9 Положення контракт про проходження військової служби в Управлінні - письмова угода, що укладається між громадянином України та державою, від імені якої виступає Управління, для встановлення правових відносин між сторонами під час проходження військової служби.
Згідно з преамбулою Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України, затвердженого Законом України від 24 березня 1999 року, він визначає сутність військової дисципліни, обов`язки військовослужбовців щодо її додержання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, права командирів щодо їх застосування, а також порядок подання і розгляду заяв, пропозицій та скарг, та його дія поширюється, зокрема, на Державну прикордонну службу України.
Статтею 1 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України (далі - Статут, Дисциплінарний статут ЗС України) визначено, що військова дисципліна - це бездоганне і неухильне додержання всіма військовослужбовцями порядку і правил, встановлених військовими статутами та іншим законодавством України.
Згідно із статтею 4 Статуту Збройних Сил України військова дисципліна зобов`язує кожного військовослужбовця:
додержуватися Конституції та законів України, Військової присяги, неухильно виконувати вимоги військових статутів, накази командирів;
бути пильним, зберігати державну та військову таємницю;
додержуватися визначених військовими статутами правил взаємовідносин між військовослужбовцями, зміцнювати військове товариство;
виявляти повагу до командирів і один до одного, бути ввічливими і додержуватися військового етикету;
поводитися з гідністю й честю, не допускати самому і стримувати інших від негідних вчинків;
не вживати під час проходження військової служби (крім медичного призначення) наркотичні засоби, психотропні речовини чи їх аналоги, а також не вживати спиртні напої під час виконання обов`язків військової служби.
Статтею 6 Статуту встановлено, що право командира - віддавати накази і розпорядження, а обов`язок підлеглого - їх виконувати, крім випадку віддання явно злочинного наказу чи розпорядження. Наказ має бути виконаний сумлінно, точно та у встановлений строк.
Відповідно до статті 45 Статуту підставою для накладення дисциплінарного стягнення є невиконання (неналежне виконання) військовослужбовцем своїх службових обов`язків, порушення військовослужбовцем військової дисципліни або громадського порядку.
Згідно зі статтею 83 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України на військовослужбовця, який порушує військову дисципліну або громадський порядок, можуть бути накладені лише ті дисциплінарні стягнення, які визначені цим Статутом і відповідають військовому званню військовослужбовця та дисциплінарній владі командира, що вирішив накласти на винну особу дисциплінарне стягнення.
За приписами статті 68 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України дисциплінарні стягнення на молодших та старших офіцерів можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: а) зауваження; б) догана; в) сувора догана; г) попередження про неповну службову відповідність; д) пониження в посаді; е) пониження військового звання на один ступінь; є) звільнення з військової служби за службовою невідповідністю; ж) позбавлення військового звання.
Відповідно до статті 84 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України прийняттю рішення командиром про накладення на підлеглого дисциплінарного стягнення може передувати службове розслідування. Воно проводиться з метою уточнення причин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення, та ступеня вини.
Статтею 85 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України встановлено, що службове розслідування призначається письмовим наказом командира, який вирішив притягти військовослужбовця до дисциплінарної відповідальності. Воно може бути проведено особисто командиром, доручено офіцерові чи прапорщикові (мічманові), а у разі вчинення правопорушення солдатом (матросом) чи сержантом (старшиною) - також сержантові (старшині).
Приписами статей 84, 85 Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України службове розслідування призначається відносно конкретного військовослужбовця, якого командир вирішив притягти до дисциплінарної відповідальності з метою уточнення причин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення та ступеня вини.
Відповідно до пункту 1 Інструкції про порядок проведення службового розслідування в Управлінні державної охорони України, затвердженої наказом Управління державної охорони України від 03 жовтня 2011 року N 454 (далі - Інструкція) службове розслідування - це комплекс заходів, які проводяться в межах компетенції з метою встановлення обставин, причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення, відповідальність за яке передбачена законами України, а також визначення ступеня вини військовослужбовця, чиї дії або бездіяльність стали причиною його скоєння.
Згідно із пунктом 2.1. Інструкції підставами для проведення службового розслідування можуть бути факти:
невиконання або неналежного виконання під час службової діяльності вимог чинного законодавства, наказів начальників (керівників) чи інших розпорядчих документів, що негативно вплинуло на стан виконання покладених на УДО України завдань або створило загрозу здоров`ю чи життю людей, призвело до людських жертв чи інших тяжких наслідків, порушень військової дисципліни або громадського порядку, прав та законних інтересів осіб, заподіяння шкоди державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;
порушення військовослужбовцем вимог чинного законодавства, що регулює порядок поводження із інформацією з обмеженим доступом, розголошення або втрати її матеріальних носіїв;
порушення порядку зберігання, носіння, застосування та використання вогнепальної зброї, спеціальних засобів чи заходів фізичного впливу;
порушення правил несення вартової чи чергової служби, що призвело до тяжких наслідків або створило загрозу настання таких наслідків;
втрати службового посвідчення військовослужбовця УДО України, металевої печатки, магнітної картки доступу на об`єкти охорони, штампів та печаток;
дорожньо-транспортної пригоди за участю військовослужбовців на службовому автотранспорті УДО України, крадіжки, втрати або пошкодження матеріально-технічних цінностей УДО України;
надзвичайних подій, пожеж на об`єктах УДО України.
Згідно із пунктом 2.2. Інструкції підстави для призначення службового розслідування можуть міститися в рапортах військовослужбовців УДО України, матеріалах перевірок, письмових зверненнях громадян України, іноземців та осіб без громадянства, запитах і зверненнях народних депутатів України, заявах або повідомленнях правоохоронних органів, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб, об`єднань громадян, засобів масової інформації або в інших документах, отриманих в установленому законодавством України порядку.
Пунктом 3.1. визначено, що службове розслідування призначається письмовим наказом Начальника УДО України, а в разі його відсутності - особою, яка тимчасово виконує його обов`язки, а також заступником Начальника УДО України - директором Департаменту охорони в Автономній Республіці Крим УДО України стосовно військовослужбовців Департаменту охорони в Автономній Республіці Крим УДО України.
Відповідно до пункту 3.4 Інструкції повноваження посадової (их) особи (осіб), якій (яким) доручено проведення службового розслідування, обмежуються терміном проведення службового розслідування.
Службове розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника військовослужбовця, який вчинив правопорушення.