ПОСТАНОВА
Іменем України
12 травня 2022 року
Київ
справа №520/14449/19
провадження № К/9901/37417/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.,
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка - адвоката Мозгового Олександра Олександровича на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Мельникова Р. В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді П`янової Я.В., суддів: Присяжнюк О. В. , Спаскіна О. А.
І. Суть спору
1. У грудні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (надалі також позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка (надалі також відповідач), в якому просило до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зупинити повністю експлуатацію будівель Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка, за адресою: м. Харків, вул. Барикадна, буд. 51, шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язати керівництво Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що під час проведення перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на території та у будівлі Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка, за адресою: м. Харків, вул. Барикадна, буд.51, встановлено, що вони експлуатуються з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. З 18 грудня 2019 року по 19 грудня 2019 року Холодногірським районним відділом у м. Харкові Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області проведена позапланова перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на території та у будівлях Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка, за адресою: м. Харків, вул. Барикадна, буд.51.
Зазначена перевірка проводилась у відповідності до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», доручення Прем`єр-міністра України від 11 грудня 2019 року №44205/1/1-19, на підставі наказу Холодногірського районного відділу у м. Харкові Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області № 181 від 12 грудня 2019 року «Про проведення позапланових перевірок об`єктів», посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 18 грудня 2019 року №402 Холодногірського районного відділу у м. Харкові Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.
За результатами проведеної перевірки позивачем складено акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки від 19 грудня 2019 року №214, за висновками якого приміщення університету, розташовані за вищевказаною адресою, експлуатуються з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:
приміщення навчальних корпусів №1, 2, гуртожитку не обладнанні системами протипожежного захисту (автоматичною пожежною сигналізацією та системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей типу СО3) відповідно до ДБН 6.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту (відсутні підтверджуючі документи та система);
сходові клітки навчальних корпусів №1, 2, будівель гуртожитків не забезпечені евакуаційним освітленням (світильниками евакуаційного освітлення «Вихід»);
приміщення електрощитових навчальних корпусів №№1,2, будівель гуртожитків не відділені від коридорів протипожежними дверима;
не проведено технічне обслуговування і перевірку на працездатність пожежних кран-комплектів навчальних корпусів №1, 2, будівель гуртожитків, шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (відсутні підтверджуючі документи);
не надані матеріали щодо підтвердження небезпечності та токсичності продуктів горіння, а також димоутворювальної здатності покриття підлоги та оздоблення стін на шляхах евакуації: оздоблення стін та підлога коридору спортивного залу, підлога коридору 2 поверху, стіни та підлога приміщення навчальної аудиторії на 4-му поверсі навчального корпусу №1; підлога коридорів 2-го та 3-го поверхів навчального корпусу №2 (підтверджується фото);
евакуаційний вихід з підвального поверху навчального корпусу №1, що влаштований через сходову клітку типу СК1, не відокремлений від іншої частини сходової клітки суцільною протипожежною перегородкою 1-го типу на висоту одного поверху (підтверджується фото);
відсутні другі евакуаційні виходи з підвальних поверхів, приймальні молока та спортивної зали навчального корпусу №1;
відсутня система видалення диму та гарячих газоподібних продуктів згорання в підвальних приміщеннях (навчальні приміщення, гардеробна, спортивна зала), актового залу, які не мають природного освітлення в навчальному корпусу №1 та гуртожитку;
допускається замикання евакуаційних виходів на замки, що ведуть з першого поверху безпосередньо назовні в навчальному корпусі №1 та сходових кліток 2, 3, 4 поверхів навчального корпусу №2;
відсутні пристрої для самозачинення дверей сходових кліток навчальних корпусів №1, 2 та гуртожитку;
допускається використання світильників з лампами розжарювання без захисного суцільного скла (ковпаків) в навчальних корпусах №1, 2;
допускається улаштування на шляху евакуації турнікету першого поверху навчального корпусу №1;
з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів в розподільчому щитку першого поверху навчального корпусу №1;
відсутні елементи з`єднання пожежного крана до рукава, відсутній пожежний рукав однакового з ним діаметра та ствол в пожежному кран-комплекті першого поверху навчального корпусу №1;
допускається захаращення різними предметами евакуаційного виходу, що веде з коридору першого поверху навчального, корпусу №1 безпосередньо назовні;
відсутні світлові прорізи, що відчиняються, у зовнішніх стінах сходових кліток типу СК1 навчальних корпусів №1, 2 площею не менше як 1,2 м.кв.;
допускається встановлення на вікнах навчального корпусу №1 глухих ґрат;
проїзд для пожежних машин зі сторони вулиці Барикадна та навколо будівлі гуртожитку не має відповідне дорожнє покриття;
зовнішні пожежні драбини типу П2 та П1 навчального корпусу №1 утримується в несправному стані;
внутрішня сходова клітка типу СК1 в навчальному корпусі №1 не відокремлена дверима на рівні другого поверху;
комісією господарчого органу не здійснено перевірку стану вогнезахисного покриву (просочення).
За результатами складеного акту перевірки контролюючим органом відповідачу винесено припис № 1213 від 19 грудня 2019 року про усунення вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки.
У зв`язку з невиконанням відповідачем станом на 28 грудня 2019 року вимог припису № 1213 від 19 грудня 2019 року, уважаючи наявність зафіксованих в акті перевірки порушень підставою для застосування запобіжних (попереджувальних) заходів реагування, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, адміністративний позов задоволено, а саме: до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівель Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка, за адресою: м. Харків, вул. Барикадна, буд.51, зупинено повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язано керівництво Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем хоча і здійснюються певні заходи, направлені на усунення виявлених порушень, проте такі порушення на момент постановлення судового рішення в повній мірі не усунуто.
Суд першої інстанції констатував ненадання доказів повного усунення виявлених під час проведення перевірки порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки та указав, що надані суду копії документів не можуть вважатися належними доказами усунення виявлених порушень. Своєю чергою, акт перевірки з висновками про відсутність порушень, на переконання суду, є належним, допустимим та достатнім доказом усунення особою виявлених перевіркою порушень, оскільки може дійсно свідчити про такий факт, оскільки у спірних правовідносинах саме контролюючий орган наділений повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень відповідачем законодавства, зокрема, у сфері техногенної та пожежної безпеки.
5. Суд апеляційної інстанції із такими висновками погодився та додав, що під час апеляційного розгляду справи відповідачем надано висновок судової пожежно-технічної експертизи № 021/2021 від 03 лютого 2021 року, за яким незначна кількість неусунутих недоліків, встановлених в акті позапланової перевірки № 70 від 22 вересня 2020 року, не є критичною та не становить загрозу життю та здоров`ю людей.
Водночас, із посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 520/11608/19, колегія суддів суду апеляційної інстанції наголосила, що саме контролюючий орган, а не експерт, наділений дискреційними повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки, та лише цей орган здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику. Єдиним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.
IV. Касаційне оскарження
6. Відповідач подав касаційну скаргу на рішення судів попередніх інстанцій з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій посилається на неврахування судом апеляційної інстанції під час ухвалення свого рішення висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 320/4182/20 та від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16 щодо застосування поняття дискреційних повноважень та статті 70 Кодексу цивільного захисту України.
7. Верховний Суд ухвалою від 04 листопада 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка - адвоката Мозгового О. О. на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
8. Представник відповідача подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (надалі - Закон №877-V).
11. Згідно визначення статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
12. Відповідно частини п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
13. Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
14. За приписами пункту 21 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
15. Згідно частини першої статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
16. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
17. Частинами першої та другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
18. Відповідно до частин першої та другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами (пункт 1); нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій (пункт 4).
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
VI. Позиція Верховного Суду
19. Підставою для відкриття касаційного провадження в цій справі слугувало оскарження рішень судів попередніх інстанцій з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.