ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/2062/19
адміністративне провадження № К/9901/29837/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Голови Верховної Ради України
за участю третьої особи ОСОБА_2
про визнання протиправними дій та бездіяльності,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Голови Верховної Ради України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.04.2019 (головуючий суддя - Аблов Є.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 (головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді - Костюк Л.О., Шурко О.І.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України ОСОБА_3, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26.10.2016 щодо проведення пленарного засідання не у відповідності до вимог Регламенту Верховної Ради України;
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26.10.2016 щодо організації особистого голосування народних депутатів України з порушеннями Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»;
- визнати протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26.10.2016 щодо незабезпечення роботи Верховної Ради України, як колегіального представницького органу, повноваження якого здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України.
2. Адміністративній справі за вказаним позовом було присвоєно №640/2062/19. Ухвалою суду від 07.02.2019 відкрито провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження.
3. Також, до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України ОСОБА_3, в якій позивач просив:
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 у вигляді поставлення на голосування на п`ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17.01.2019 проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) №4128-д від 16.01.2019 за основу та в цілому;
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 у вигляді поставлення на голосування на п`ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17.01.2019 повернення до розгляду проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№4128-д) та повторне поставлення на голосування проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№4128-д) за основу та в цілому.
4. Адміністративній справі за вказаним позовом було присвоєно №640/2066/19. Ухвалою суду від 11.02.2019 відкрито провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження.
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.03.2019 у справі №640/2062/19 вирішено об`єднати для спільного розгляду в одне провадження адміністративну справу №640/2062/19 з адміністративною справою №640/2066/19, присвоїти об`єднаним справам загальний номер справи №640/2062/19.
6. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем допущено процедурні порушення під час здійснення голосування Верховною Радою України за проекти законів №4128-д від 16.01.2019 та №5309 від 26.10.2016. Крім того, позивач стверджував про протиправну бездіяльність з боку відповідача, яка призвела до незабезпечення належної роботи Верховної Ради України, як колегіального представницького органу, повноваження якого здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України.
7. Під час розгляду справи Окружним адміністративним судом міста Києва залучено ОСОБА_2 до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Рішенням Окружного адміністративного суду від 05.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» №5309 від 26.10.2016 щодо проведення пленарного засідання не у відповідності до вимог Регламенту Верховної Ради України.
Визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» №5309 від 26.10.2016 щодо організації особистого голосування народних депутатів України з порушеннями Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Визнано протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 під час розгляду проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» №5309 від 26.10.2016 щодо незабезпечення роботи Верховної Ради України, як колегіального представницького органу, повноваження якого здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України.
Визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 у вигляді поставлення на голосування на п`ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17.01.2019 проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) №4128-д від 16.01.2019 за основу та в цілому.
Визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 у вигляді поставлення на голосування на п`ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17.01.2019 повернення до розгляду проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№4128-д) та повторне поставлення на голосування проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№4128-д) за основу та в цілому.
9. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що саме на відповідача, який під час розгляду та прийняття Проектів №4128-д та №5309 був головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради України, покладено обов`язок щодо забезпечення дотримання законодавчих вимог при здійсненні розгляду та прийняття вказаних Проектів.
10. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вказав, що у зв`язку з надходженням при обговоренні Проекту №4128-д зауваження щодо його змісту, до процедури прийняття вказаного законопроекту не могли бути застосовані положення ч. 4 статті 102 Регламенту, що передбачають можливість прийняття законопроекту відразу після першого читання. Відповідно, Проект №4128-д міг бути розглянутий виключно за повною процедурою трьох читань. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем як головуючим на відповідному пленарному засіданні Верховної Ради України, було протиправно вчинено дії щодо поставлення на голосування Проекту №4128-д за основу та в цілому.
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що до Висновку зазначеного комітету від 16.01.2019 в порушення вимог Регламенту не додано висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно бюджету, боротьби з корупцією та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції. Судами зроблено висновок про те, що оскільки дати реєстрації законопроекту та складення висновку головного комітету співпадають, згаданими вище комітетами Верховної Ради України об`єктивно не могло бути надано відповідні висновки у такий короткий проміжок часу. Також, суд першої інстанції звернув увагу на те, що головним комітетом було розглянуто законопроект №4128-д та підготовлено висновок про доцільність прийняття законопроекту за основу та в цілому за відсутності висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, а також на порушення семиденного строку для надання висновку головного комітету для ознайомлення народним депутатам України, внаслідок чого народні депутати України, в порушення вимог статті 112 Регламенту, не змогли вчасно ознайомитися із висновком комітету.
12. Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що під час розгляду Проекту №5309 мали місце випадки неперсонального голосування окремими народними депутатами України. Судами також зазначено, що у зв`язку з надходженням при обговоренні Проекту №5309 зауважень, до процедури прийняття вказаного законопроекту не могли бути застосовані положення ч. 4 статті 102 Регламенту, що передбачають можливість прийняття законопроекту відразу після першого читання. Відповідно, Проект №5309 міг бути розглянутий виключно за повною процедурою трьох читань. Суди дійшли висновку про те, що відповідачем як головуючим на відповідному пленарному засіданні Верховної Ради України було протиправно вчинено дії щодо проведення відповідного пленарного засідання не у відповідності до вимог Регламенту Верховної Ради України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
13. Не погоджуючись з прийнятими рішеннями судами першої та апеляційної інстанцій, у жовтні 2019 року Голова Верховної Ради України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019. У касаційний скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти у справі нове рішення, яким провадження у справі закрити.
14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що дії Верховної Ради України, так само як і Голови Верховної Ради України, з розгляду законопроектів не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. На думку скаржника, форма юридичної відповідальності за порушення регламентного порядку головуючим на пленарному засіданні і механізм її застосування встановлена Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», і дії головуючого є предметом внутрішньо-парламентського контролю, та не можуть бути предметом судового контролю.
15. Також, скаржник вказує, що жодних доказів порушеного права або законного інтересу позивача як народного депутата України матеріали справи не містять, а висновки судів попередніх інстанцій про неперсональне голосування народних депутатів України ґрунтуються на припущеннях, оскільки вказані обставини не підтверджені належним чином.
16. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк не подано.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
17. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.10.2019 для розгляду справи №640/2062/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
19. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
20. Постановою Верховної Ради України №1095-VIII від 14.04.2016 на посаду Голови Верховної Ради України був обраний ОСОБА_3 .