ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/11002/20
адміністративне провадження № К/9901/15640/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року (колегія суддів: Маруліна Л.О., Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року (колегія суддів: Коротких А.Ю., Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі №640/11002/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної митної служби України, третя особа: Міністерство фінансів України про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2020 року Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач 1, Уряд), Державної митної служби України (далі також - відповідач 2), в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.04.2020 року №447-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної митної служби України";
- поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державної митної служби України з 25.04.2020 року;
- стягнути з Державної митної служби України (код ЄДРПОУ 43115923) на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу виходячи з розміру його середньоденної (годинної) заробітної плати.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване розпорядження видано з порушенням вимог Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Конвенції Міжнародної організації праці №158 про припинення трудових відносин з ініціативи роботодавця 1982 року, Закону України «Про державну службу», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кодексу законів про працю України, та інших нормативно-правових актів. На переконання позивача, оскаржуване розпорядження не містить фактичних підстав для його звільнення. Крім того, останній був відсутній під час його прийняття. Позивач вказує, що дія статті 87-1 Закону України «Про державну службу» на нього не розповсюджується, оскільки її застосування можливе лише до державних службовців категорії «А», призначених після 25.09.2019, водночас, звільнення позивача з урахуванням цієї норми законодавства України мало відбуватися за поданням Прем`єр-міністра України, а не Міністра фінансів України, оскільки саме Кабінетом Міністрів України координується робота Державної митної служби України.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, що Кабінетом Міністрів України дотримано положення Регламенту під час вирішення кадрового питання щодо розгляду подання Міністра фінансів України про звільнення Голови Державної митної служби України. Суд вказав, що твердження позивача, зазначене у позовній заяві про те, що ОСОБА_1 був відсутній під час розгляду Кабінетом Міністрів України подання щодо звільнення позивача, спростовано матеріалами справи, а саме витягом з протоколу №22 засідання Кабінету Міністрів України від 24.04.2020 та протоколом опитування особи за її згодою від 12.08.2020, поданого суду адвокатом позивача Н.О. Швець, якою в порядку пункту 7 частини першої статті 20 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність", опитано ОСОБА_1 , зокрема, і щодо питання його присутності на засіданні Кабінету Міністрів України 24.04.2020. Судом також ураховано, що Регламентом обов`язку Кабінета Міністрів України заслуховувати позицію суб`єкта звільнення не встановлено. Щодо тверджень позивача про відсутність у Міністра фінансів України повноважень вносити подання про звільнення Голови Державної митної служби України, суд зазначив, що Міністр фінансів України у даному випадку є уповноваженим міністром, за чиїм поданням суб`єкт призначення - Кабінет Міністрів Україні, може прийняти рішення про звільнення Голови Державної митної служби України. Суд вказав, що стаття 87-1 Закону №899-VIII має вищу юридичну силу ніж положення пункту 2 Порядку № 298, з огляду на що, Міністр фінансів України є належним суб`єктом внесення подання про звільнення Голови Державної митної служби України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
29 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року, в якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень статті 87-1 Закону України «Про державну службу» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) щодо додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.
Позивач вказує, що судами попередніх інстанцій не надано оцінки його доводам про те, що надходження подання про звільнення не могло передувати схваленню порядку денного позачергового засідання Уряду. Отже, вважає, що розгляд питання про його звільнення відбувся без включення цього питання в установленому порядку до порядку денного засідання Уряду.
Позивач посилається на те, що Законом №1285-ІХ від 23.02.2021 було виключено статтю 87-1 Закону України «Про державну службу», що, на думку позивача, свідчить про те, що положення вказаної норми встановлювали дискримінаційні умови до інших державних службовців через застосування підстави звільнення, яка носить виключно політичний характер.
Крім того, позивач вказує на відсутність обґрунтованості спірного у справі розпорядження.
Позивач вважає наявним у спірних правовідносинах порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Представником Державної митної служби України до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на законність оскаржуваних позивачем судових рішень судів попередніх інстанцій. Зазначає, що Держмитслужба діяла у спосіб та в порядку, визначеному Законом №889-VІІІ та виконала розпорядження КМУ. Вказує, що станом на день звернення до суду з цим позовом позивач перебував на державній службі та виконував визначені обов`язки державного службовця, зарахованого за штат, та отримував заробітну плату. Вказує, що позивач листом від 13.08.2020 відмовився від запропонованих йому посад. Вважає, що положення Закону №889-VІІІ є чіткими та передбачуваними.
Представником Кабінету Міністрів України до Суду подано відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено про обґрунтованість спірного у справі розпорядження. Вказує, що стаття 87-1 Закону №899-VIII не визнана неконституційними, є нормою прямої дії, а тому підлягала застосуванню. Також вказує, що ця норма не визначає інших додаткових умов або підстав звільнення даної категорії державних службовців. Вказує, що звільнення позивача відбулось відповідно до законодавства, мало законну мету. Також посилається на відсутність процедурних питань стосовно прийняття спірного розпорядження, адже засідання Уряду було позачерговим.
Представником Міністерства фінансів України до Суду також подано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Вважає, що відповідачами дотримано процедуру звільнення позивача з займаної посади. Посилання позивача на неконституційність статті 87-1 Закону №899-VIII вважає такими, що не відповідають дійсності. Вказує, що після звільнення позивача державна служба не припинилась, позивач продовжує перебувати у трудових відносинах з відповідним державним органом. Твердження позивача про те, що приписи статті 87-1 Закону №899-VIII слід застосовувати до осіб, які призначені на посади після 29.09.2019, вважає безпідставними та необґрунтованими.
Ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2021 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
Підставами для відкриття провадження є посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України - якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Ухвалою Суду від 12 травня 2022 року вказану адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.07.2019 №512-р призначено ОСОБА_1 Головою Державної митної служби України з 15.07.2019 строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на один місяць.
23 квітня 2020 року Міністром фінансів України внесено подання №17030-02-3/12004 про звільнення Голови Державної митної служби України ОСОБА_1 , яке зареєстровано Департаментом документообігу та контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України 24.04.2020 року №17531/0/1.
Відповідно до витягу з протоколу №22 засідання Кабінету Міністрів України від 24.04.2020, на якому головував Прем`єр-міністр України Шмигаль Д.А., присутнім, зокрема, був запрошений з окремих питань Голова Держмитслужби ОСОБА_1
Згідно з пунктом 4 витягу з протоколу №22 на засіданні Уряду 24.04.2020 прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної митної служби України» №447-р, яким звільнено ОСОБА_1 з посади Голови Державної митної служби України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу».
Наказом Державної митної служби України від 27.04.2020 №292-о оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.04.2020 №447-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної митної служби України»; зараховано ОСОБА_1 за штат Державної митної служби України з дня звільнення з посади Голови Державної митної служби України; Департаменту бухгалтерського обліку та організації фінансової роботи митних органів ( ОСОБА_2 ) здійснювати оплату праці ОСОБА_1 відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 27.11.2019 №977.
Вважаючи розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.04.2020 №447-р протиправним, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною сьомою статті 21 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України призначає на посаду: державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу; перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України.
Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України в порядку та з підстав, передбачених законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу».
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 §7 розділу 2 Регламенту на своїх засіданнях Кабінет Міністрів розглядає питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів.
Відповідно до пункту 1, 2 §16 глави 1 розділу 3 Регламенту пропозиції Прем`єр-міністрові щодо порядку денного засідання Кабінету Міністрів готує Секретаріат Кабінету Міністрів на підставі матеріалів, підготовлених для розгляду в порядку, встановленому розділами 4-7 цього Регламенту.
Порядок денний засідання Кабінету Міністрів складається з таких розділів: концептуальні засади реалізації державної політики; акти законодавства; кадрові питання; звіти та питання контролю; питання, що містять інформацію з обмеженим доступом.
Згідно з пунктом 1 §17 глави 1 розділу 3 Регламенту схвалений Прем`єр-міністром проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів та матеріали до нього Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає членам Кабінету Міністрів, іншим учасникам засідання в електронній формі із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім матеріалів, що містять інформацію з обмеженим доступом, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання, а у разі проведення позачергового засідання надає їх до початку або в ході засідання.
Матеріали з кадрових питань надаються учасникам засідання в день засідання перед його початком.
Пунктом 1 §19 глави 2 розділу 3 Регламенту передбачено, що на засіданнях Кабінету Міністрів головує Прем`єр-міністр, а в разі відсутності Прем`єр-міністра за його дорученням - Перший віце-прем`єр-міністр або віце-прем`єр-міністр згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень.
Пунктом 4 § 20 глави 2 розділу 3 Регламенту встановлено, що з кадрових питань доповідає на засіданні Міністр Кабінету Міністрів.
Відповідно до пунктів 1, 2 § 30 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.
Розпорядження Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з абзацем 1 пункту 4 § 32 глави 2 розділу 4 Регламенту проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку та вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Міністром Кабінету Міністрів.
Відповідно до пункту 5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Абзацом 1 пункту 1 § 44 глави 4 розділу 4 Регламенту встановлено, що проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями), а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
Згідно з частиною першою, пунктом 1 частини другої статті 6 Закону №899-VIII (в редакції, чинній станом на 05.07.2019) посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.