ПОСТАНОВА
Іменем України
12 травня 2022 року
Київ
справа №826/8600/18
адміністративне провадження № К/9901/22158/19 №К/9901/22474/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Громадської спілки «Український інститут громадського здоров`я»
до Міністерства охорони здоров`я України (відповідач-1), Кабінету Міністрів України (відповідач-2)
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2019 (головуючий суддя - Головань О.В., судді - Добрянська Я.І., Патратій О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді - Ісаєнко Ю.А., Мельничук В.П.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2018 року Громадська спілка «Український інститут громадського здоров`я» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України та Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльність відповідачів щодо невстановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов`язання відповідачів встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що відсутність вказаного порядку унеможливлює реалізацію положень ч. 1 ст. 36 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» №1645-III щодо проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) усіх епідемій та спалахів інфекційних хвороб з метою встановлення причин їх виникнення, факторів передачі інфекції, визначення меж осередків інфекційних хвороб та масштабів поширення епідемії чи спалаху інфекційної хвороби, вжиття заходів щодо їх локалізації та ліквідації, а також виявлення осіб, винних у виникненні епідемії чи спалаху інфекційної хвороби. Позивач вказував, що порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб мав бути розроблений та прийнятий протягом шести місяців після набрання Законом №1645-III, тоді як вказаний обов`язок не виконано.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України та Кабінету Міністрів України щодо неврегулювання питання щодо встановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов`язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.
Зобов`язано Міністерство охорони здоров`я України встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов`язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.
4. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що факт невиконання відповідачами станом на час звернення до суду та прийняття рішення у справі вимог ст. 36 Закону №1645-III щодо встановлення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (Міністерством охорони здоров`я України) порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб не заперечується відповідачами і є встановленим.
5. Суд першої інстанції зазначив, що в матеріалах справи відсутні докази врегулювання питання порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №560-р від 18.08.2017 «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи громадського здоров`я», пп. 6 п. 6 р. IV Плану пріоритетних дій Уряду на 2016, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 №418-р, на які посилається відповідач-1 - Міністерство охорони здоров`я України. За таких обставин бездіяльність вказаного відповідача суд першої інстанції визнав протиправною.
6. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України як центральний орган виконавчої влади, на якого покладено обов`язок здійснення контролю (моніторингу) не лише щодо прийняття власних актів, а й щодо виконання підвідомчими міністерствами своїх обов`язків на виконання Законів України, також є відповідальним за тривалу відсутність відповідної законодавчої бази на виконання чинного Закону №1645-III, а тому дійшов висновку про задоволення позовних вимог про визнання бездіяльності протиправною щодо обох відповідачів.
7. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд зазначив, що обов`язок, визначений ст. 36 Закону №1645-III, прямо покладено на Міністерство охорони здоров`я України, яке і має його виконати, а тому в цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню виключно в частині їх заявлення до Міністерства охорони здоров`я України.
8. Суд апеляційної інстанції підтримав зазначені висновки, а також вказав, що рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень стосовно дотримання вимог Закону №1645-III мають безпосереднє відношення до мети діяльності позивача, а тому він має право на звернення до суду відповідно до ст. 21 Закону України «Про громадські об`єднання».
Короткий зміст вимог касаційної скарги Міністерства охорони здоров`я України та відзиву на неї
9. У серпні 2019 року Міністерство охорони здоров`я України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019. У касаційний скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
10. У касаційній скарзі відповідач-1 вказує, що Закон №1645-ІІІ не встановлює жодних часових рамок для встановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб, а тому вважає, що судами попередніх інстанцій зроблено передчасні та необґрунтовані висновки про бездіяльність МОЗ України та Уряду та неправильно застосовано статтю 36 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб».
11. Міністерством охорони здоров`я зазначено, що з метою усунення прогалин у нормативно-правовому полі ним опрацьовується низка нормативно-правових актів, що регулюють питання реєстрації, обліку та звітності інфекційних хвороб, зокрема підготовлено зміни до наказів МОЗ України від 02.06.2009 №378 «Про затвердження форм звітності з інфекційних і паразитарних захворювань, щеплень проти окремих інфекційних хвороб та інструкцій щодо їх заповнення», від 10.01.2006 №1 «Про затвердження Форм первинної облікової документації з інфекційної, дерматовенерологічної, онкологічної захворюваності та інструкцій щодо їх заповнення».
12. Крім того, скаржник вважає, що позивачем не надано жодних доказів порушеного права ні самої громадської організації, ні її членів, а у статуті позивача відсутні будь-які положення, що вказують на можливість позивача здійснювати представництво інтересів членів спілки чи інших осіб у суді.
13. Відзиву на касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України у встановлений судом строк учасниками справи не подано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги Кабінету Міністрів України та відзиву на неї
14. Кабінетом Міністрів України також подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019.
15. У своїй касаційній скарзі відповідач-2 зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвели до неправильного вирішення справи, просить суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
16. За твердженнями Кабінету Міністрів України, приписи статті 36 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» стосуються центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, тобто Міністерства охорони здоров`я України, а Кабінет Міністрів України не має права перебирати на себе його функції, відтак не може нести відповідальність за невчинення дій центральним органом виконавчої влади.
17. Скаржник вважає, що Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб» не встановлює зобов`язання Кабінету Міністрів України забезпечити прийняття міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади України нормативно-правових актів, які випливають із Закону, а також вказує на відсутність у Законі часових рамок для встановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб. Крім того, зазначає про відсутність порушених прав позивача.
18. Відзиву на касаційну скаргу Кабінету Міністрів України у встановлений судом строк учасниками справи не подано.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
19. Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2019 та від 08.08.2019 для розгляду справи №826/8600/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Яковенко М.М., судді - Дашутін І.В., Шишов О.О.
20. Ухвалами Верховного Суду від 14.08.2019 та від 15.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами, встановлено строк для подання відзивів на касаційні скарги.
21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.09.2020 призначено повторний автоматизований розподіл справи №826/8600/18, у зв`язку зі зміною спеціалізації та веденням до іншої судової палати судді-доповідача Яковенка М. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
22. Протоколами повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 23.09.2020 визначено новий склад суду: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
23. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2022 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів, об`єднано касаційні скарги в одне касаційне провадження та призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
24. 06 квітня 2000 року Верховною Радою України ухвалено Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб» №1645-III, який набув чинності з дати його оприлюднення - 12.05.2000.
25. Згідно зі ст. 36 Закону №1645-III усі епідемії та спалахи інфекційних хвороб підлягають епідеміологічному обстеженню (розслідуванню) з метою встановлення причин їх виникнення, факторів передачі інфекції, визначення меж осередків інфекційних хвороб та масштабів поширення епідемії чи спалаху інфекційної хвороби, вжиття заходів щодо їх локалізації та ліквідації, а також виявлення осіб, винних у виникненні епідемії чи спалаху інфекційної хвороби.
Порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб встановлюється центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
26. Згідно з п. 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону №1645-III Кабінету Міністрів України протягом шести місяців після набрання чинності цим Законом доручено:
- подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність з цим Законом;
- привести у відповідність з цим Законом свої нормативно-правові акти;
- забезпечити прийняття відповідно до компетенції нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону;
- забезпечити перегляд і скасування міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади України їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону.
27. 13 лютого 2018 року Громадська спілка «Український інститут громадського здоров`я» звернулася з запитом на публічну інформацію до Міністерства охорони здоров`я України, згідно якого просила надати інформацію про встановлений порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб згідно зі ст. 36 Закону №1645-III.
28. Листом від 19.02.2018 №05.2-15/17/198/ЗПІ-18/4336 Міністерство охорони здоров`я України повідомило заявника про те, що для розробки проекту наказу МОЗ «Про порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) спалахів інфекційних хвороб та харчових отруєнь» відповідно до наказу Держсанепідемслужби України від 04.09.2015 №128 (за підписом ОСОБА_1 ) було утворено робочу групу. Відповідно до п. 3 зазначеного наказу передбачалося подання підготовленого проекту до МОЗ України (до 01.10.2015). Однак, протягом 2015-2016 років проект наказу до МОЗ України Держсанепідемслужбою України не подавався.
29. Також заявника проінформовано, що у разі подання пропозицій до проекту наказу, їх буде розглянуто у встановленому порядку.
30. 18 серпня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №560-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи громадського здоров`я», п. 1 якого передбачено розробку та внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проекту Закону України «Про систему громадського здоров`я», що передбачає також і викладення в новій редакції Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», а також внесення змін до низки інших законодавчих актів України щодо врегулювання вказаного питання.
31. Одночасно Міністерством охорони здоров`я України на виконання пп. 6 п. 6 р. IV Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 №418-р, відповідно до ст. 6 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» наказом від 18.08.2016 №857 утворено міжвідомчу робочу групу з питань біологічної безпеки та біологічного захисту та міжвідомчу робочу групу з питань розробки Дорожньої карти України з реалізації Глобального порядку денного з безпеки здоров`я, на які покладено обов`язок розробити та подати на розгляд керівництва проект Державної цільової програми біологічної безпеки та біологічного захисту та проект Дорожньої карти України з реалізації Глобального порядку денного з безпеки здоров`я.
ІІІ. Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
32. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України (в редакції, чинній на дату подання касаційної скарги) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.