ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2022 року
м. Київ
справа № 440/1358/19
адміністративне провадження № К/9901/33189/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Спаскін О.А., судді: Чалий І.С., Присяжнук О.В.) у справі № 440/1358/19 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання протиправними та скасування постанови та наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
15 квітня 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Держпраці у Полтавській області (далі - відповідач або Управління Держпраці), в якій просить:
визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Полтавській області від 11 березня 2019 року № ПЛ3496/154/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в розмірі 250 380,00 грн;
визнати протиправним та скасувати наказ Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37 П.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1.6 наказу Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37П в частині фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано постанову Управління Держпраці у Полтавській області від 11 березня 2019 року № ПЛ3496/154/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в розмірі 250 380,00 грн.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Полтавській області (код ЄДРПОУ 39777136) на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 ) витрати зі сплати судового збору в сумі 5001,10 (п`ять тисяч одну гривню десять копійок) та витрати на правничу допомогу в сумі 10200,00 (десять тисяч двісті гривень).
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 27 листопада 2019 року направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове про відмову у задоволені позову.
Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
02 січня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у встановленому законом порядку зареєстрована як фізична особа-підприємець, РНОКПП НОМЕР_1 .
Наказом Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37П (пункт 1.6), головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Гармаш С.М. доручено провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1
20 лютого 2019 заступником начальника Управління Держпраці в Полтавській області видано направлення на проведення заходу державного контролю на предмет додержання ФОП ОСОБА_1 законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин. Інспекційне відвідування доручено провести з 20 лютого 2019 року по 21 лютого 2019 року.
За результатами перевірки складено акт інспекційного відвідування №ПЛ3496/154/АВ від 21 лютого 2019 року, яким встановлено порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Зі змісту опису виявленого порушення слідує, що на час інспекційного відвідування в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " в с. Білоцерківка, В.Багачанського району, за прилавком працювала продавець ОСОБА_3 . В ході інспекційного відвідування трудовий договір не наданий, при цьому надано цивільно-правовий договір № 1 від 01 лютого 2019 року, укладений між ФОП ОСОБА_1 та працівником ОСОБА_3 . Одночасно ФОП ОСОБА_1 уклала цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів з ОСОБА_4 .
Отже, за змістом акту ОСОБА_3 та ОСОБА_4 фактично було допущено до виконання трудових обов`язків без укладання трудових договорів.
21 лютого 2019 року державним інспектором праці Гармаш С.М. винесений припис №ПЛ3496/154/АВ/П про усунення виявлених порушень.
26 лютого 2019 року начальником Управління Держпраці в Полтавській області прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ПЛ3496/154/АВ/П/ТД. Розгляд справи про накладення штрафу відповідно до частини другої статті 265 КЗпП на ФОП ОСОБА_1 за порушення законодавства про працю призначено на 11 березня 2019 року.
11 березня 2019 начальник Управління Держпраці у Полтавській області Щербак С.Л., розглянувши справу про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю від 21 лютого 2019 року № ПЛ23496/154/АВ, щодо порушення частини третьої статті 24 КЗпП України, вирішив накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 250 380,00 грн.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивачка вказує, що постанова про накладення штрафу за допущення працівників до роботи без укладення трудового договору прийнята з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не ґрунтується на фактичних обставинах справи. На час проведення перевірки позивачка перебувала на стаціонарному лікуванні, ніяких документів перевіряючим не надавала. Також зазначає, що у журналі реєстрації заходів державного нагляду відсутня відмітка про проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 .
В свою чергу відповідач надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на правомірність висновків про наявність порушень вимог частини третьої статті 24 КЗпП України. Зазначив, що відповідно до Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавством про працю, відповідачем проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин. В ході проведення інспекційного відвідування відповідачем було встановлено, що продавцем ОСОБА_3 були надані трудові договори від 01 лютого 2019 року про надання послуг продавця продовольчих товарів. На думку відповідача, виконання роботи за професією (посадою) є характерною ознакою трудових відносин.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність і безпідставність спірного наказу від 07 лютого 2019 року № 37П (пункт 1.6 в частині ФОП ОСОБА_1 ), а також направлення на проведення заходу державного контролю від 20 лютого 2019 року № 381, які були здійснені на підставі статті 16 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі № 81 1947 року та Паспорту неформальної зайнятості, складеного станом на 01 жовтня 2017 року.
За позицією судів попередніх інстанцій, наведена у зазначеному Паспорті Полтавської області інформація втратила свою актуальність станом на лютий 2019 року у зв`язку зі спливом значного часу (один рік і чотири місяці) та в ньому відсутня будь-яка інформація про ФОП ОСОБА_5 , а також відсутня будь-яка інформація про населений пункт, в якому ФОП ОСОБА_1 здійснює свою діяльність.
Водночас розділ 1 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі № 81 1947 року, до якого належить і стаття 16, має назву "Інспекція праці у промисловості" зміст якої поширюється виключно на інспекції, що проводяться у промисловості (на промислових підприємствах), а не поширюється на інспекції в торгівлі. Щодо останніх передбачений спеціальний розділ 2 Конвенції.
Щодо спірної постанови про накладення штрафу, суди зазначили, що один лише цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів, який до того ж було розірвано, не може підтверджувати, що ОСОБА_3 і ОСОБА_4 було фактично допущено до виконання трудових обов`язків, оскільки відсутні будь-які докази фактичного допуску працівників до роботи.
За позицією судів попередніх інстанцій, цивільно-правові договори про надання послуг продавця продовольчих товарів не містять ознак трудового договору.
Зважаючи на те, що інспекторами праці безпосередньо під час інспекційного відвідування не було виявлено на об`єкті відвідування ОСОБА_4 , та від ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не відібрані пояснення щодо виконання ними певної роботи чи посадових обов`язків, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність факту порушення позивачем частини 3 статті 24 КЗпП України, за яке передбачена відповідальність у вигляді штрафу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що Паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результатом аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. Водночас норма підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок № 295) не встановлює вичерпного переліку джерел інформації. Звертає увагу, що в ході проведення аналізу стану незадекларованої праці по Полтавській області для заповнення паспорту регіону була використана інформація Головних управлінь Пенсійного фонду України, ДФС у Полтавській області, Головного управління статистики у Полтавській області, Полтавського обласного центру зайнятості за 2017 рік. Найбільш ризикованими галузями стосовно незадекларованої праці є сільське господарство, оптова та роздрібна торгівля.
Скаржник стверджує, що в даному випадку підставою для проведення інспекційного відвідування було рішення керівника - наказ Управління Держпраці від 07 лютого 2019 № 37П «Про проведення заходів державного контролю».
Також скаржник наполягає, що інспекційне відвідування у діяльності ФОП ОСОБА_1 було проведено у відповідності до вимог чинної на той час постанови КМУ №295.
Стосовно виявленого порушення, скаржник зазначає, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 було допущено до роботи (продавець продовольчих товарів) без укладення трудового договору. Наполягає на тому, що між зазначеними особами та позивачкою існували саме трудові відносини, а не цивільно- правові.
Відповідач вважає, що посилання судів попередніх інстанцій на те, що 07 лютого 2019 року позивачка розірвала цивільно-правовий договір з ОСОБА_4 , а 19 лютого 2019 року з ОСОБА_6 , необхідно оцінювати критично, оскільки якщо ці особи не приступили до виконання обов`язків, то навіщо було надавати під час інспекційного відвідування зазначені договори. Також звертає увагу, що копії договорів були надані саме працівником об`єкта відвідування.
За позицією позивачки, відповідач не був допущений до перевірки та інспекційне відвідування не могло бути проведено саме 20 лютого 2019 року у зв`язку з тим, що під час проведення заходу був відсутній керівник об`єкта відвідування або уповноважена ним особа.
Водночас стверджує, що направлення їй не вручалося у визначеному законом порядку до початку інспекційного відвідування. Всі документи на вимогу інспектора були надані ФОП ОСОБА_7 (за окремим прилавком в цьому ж магазині також здійснює торгівлю) та її найманим працівником ОСОБА_3 , проте дані особи не були уповноважені надавати договори цивільно-правового характеру, укладені позивачкою.
Позивачка наполягає на тому, що один лише цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів, який не виконувався сторонами і до того ж було розірвано, не може підтверджувати, що ОСОБА_3 і ОСОБА_4 було фактично допущено до виконання трудових обов`язків, оскільки відсутні будь-які докази фактичного допуску працівника до роботи.
Також звертає увагу на те, що її не було повідомлено про розгляд справи про накладення штрафу, що позбавило можливості навести аргументи на свій захист та представити докази.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон №877-V), а також Порядком № 295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
За визначенням статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
В свою чергу, за змістом частини 4 статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частини 5 статті 2 Закону №877-V).
Також частиною 4 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Частиною 1 статті 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів.
Частинами ж 2-4 статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною 4 статті 2 цього Закону.
Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини 1 статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 295, який, згідно з його пунктом 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Пунктом 2 Порядку № 295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці.
Згідно із підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту;
Зміст наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспекційне відвідування проведено на підставі наказу начальника Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 № 37 П та направлення від 20 лютого 2019 № 381. Водночас підставою для проведення інспекційного відвідування у цій справі стала інформація з Паспорту неформальної зайнятості, який є інформацією Головних управлінь Пенсійного фонду України, ДФС у Полтавській області, Головного управління статистики у Полтавській області, Полтавського обласного центру зайнятості за 2017 рік.
Правовою підставою для проведення інспекційного відвідування були норми Конвенції Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81.
У постанові Верховного Суду від 31 липня 2020 року у справі № 440/1933/19 зазначено таке:
" 39. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.
40. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
41. Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями ст. 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.