ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2022 року
м. Київ
справа № 480/3543/19
провадження № К/9901/29548/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (суддя Кравченко Є.Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (головуючий суддя Макаренко Я.М., судді Донець Л.О., Мінаєва О.М.)
у справі №480/3543/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс"
до Виконавчого комітету Сумської міської ради,
треті особи: Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, Приватне акціонерне товариство "Сумбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет"
про визнання протиправними та нечинними рішення
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сенс" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми" та додатків до нього.
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Виконавчий комітет Сумської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та відмовити у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд розглянути питання про закриття касаційного провадження або відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити судові рішення без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 серпня 2019 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми», яким вирішено:
1. Затвердити містобудівну документацію Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (пояснювальна записка, графічні матеріали), розроблену фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , з урахуванням її почергової реалізації 5 чергами забудови з об`єктами будівництва та фінансування об`єктів соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, передбачених документацією, за рахунок больової участі ПАТ «Сумбуд» у розмірі 4 відсотків від загальної вартості будівництва з урахуванням пайових внесків (черговість забудови території, охопленій містобудівною документацією «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми» та креслення «Черги забудови (на відмітці 132,35) М1:1000» додаються).
2. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради (Кривцов А.В.), департаменту комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради (Кохай А.І.) забезпечити доступність матеріалів «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми», шляхом їх розміщення у друкованих засобах масової інформації, на офіційному сайті Сумської міської ради, а також у загальнодоступному місці.
3. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради (Кривцов А. В.) при видачі містобудівних умов та обмежень на проектування об`єктів будівництва керуватися пунктом 1 цього рішення.
4. Дане рішення набирає чинності з моменту оприлюднення.
5. Організацію виконання даного рішення покласти на першого заступника міського голови Войтенка В.В.
6. Містобудівна документація «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка» була розроблена фізичною особою-підприємцем на замовлення Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на підставі договору від 22 травня 2019 року відповідно до рішень Сумської міської ради від 26 березня 2014 року № 3198-МР та від 28 вересня 2016 року № 1139-МР.
7. Товариство з обмеженою відповідальністю «Сенс», використовує у господарській діяльності земельну ділянку площею 1,48 га, кадастровий номер: 5910136300:01:008:0107, розташовану за адресою: м. Суми, проспект Михайла Лушпи, 7а, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру та з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та відповідно до яких, вказана земельна ділянка надана в користування позивача безстроково.
На вказаній земельній ділянці розташоване майно позивача - адмінбудівля, гараж та крита автостоянка, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
8. Позивач, вважаючи рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми» та додатки до нього протиправними, звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржуване рішення є протиправним через порушення процедури його прийняття. Зокрема, процедура громадських слухань щодо спірного проекту містобудівної документації не була дотримана, а детальний план території був затверджений з порушенням статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме без належного узгодження спірних питань між громадськістю та замовником. Крім того, відповідачем було порушено строки оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.
10. Суд першої інстанції врахував те, що право постійного користування Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс» земельною ділянкою площею 1,48 га, кадастровий номер 5910136300:01:008:0107, яка розташована за адресою: м. Суми, проспект М.Лушпи, 7а є чинним та дійсним, а Детальним планом території запропонований варіант розташування на цій земельній ділянці сторонніх об`єктів, тому суд вважав безпідставним твердження відповідача і третіх осіб про те, що оскаржуване рішення не впливає на права позивача.
11. Суди врахували, що судовими рішеннями, які набрали законної сили, в інших справах №818/2151/18, №818/2398/18, учасником яких був Виконавчий комітет Сумської міської ради, встановлено, що інформація про вищевказану земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні у позивача, внесена до Генерального плану м.Суми та на Схемі планувальних обмежень позначена під номером 292 Автостоянка. При цьому, судами у вищевказаних справах зроблено висновок, що дана земельна ділянка є зоною планувальних обмежень, будь-яке планування забудови спірної земельної ділянки має здійснюватися з урахуванням наявних об`єктів, в т.ч. і з врахуванням наявності автостоянки Товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс».
12. Суд апеляційної інстанції розглянув і відхилив доводи Виконавчого комітету Сумської міської ради про необхідність закриття провадження у справі № 480/3543/19 та розгляду позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" в порядку господарського судочинства, адже детальний план території є видом містобудівної документації та містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб і застосовуються неодноразово. При цьому, у вказаних правовідносинах Виконавчий комітет Сумської міської ради реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин та пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
13. Касаційну скаргу мотивовано порушенням окружним та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
14. Виконавчий комітет Сумської міської ради вважає, що Сумським окружним адміністративним судом зроблено невірний висновок, що процедура громадських слухань щодо спірного проекту містобудівної документації не була дотримана, а детальний план території був затверджений з порушенням статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Так, суди першої і апеляційної інстанцій, визначивши обов`язковість створення погоджувальної комісії, неправильно застосували норму статтю 21 вказаного Закону та пункти 2, 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), у зв`язку з чим його висновки не відповідають обставинам справи, що згідно зі статтею 351 КАС України є підставами для скасування оскаржуваного рішення.
15. Заявник касаційної скарги стверджує, що скорочені строки оприлюднення проекту оскаржуваного рішення не вплинули на права та законні інтереси позивача, який вже ознайомився і надав свої пропозиції до проекту ДПТ «Еспланада». Саме лише можливе порушення строків, при дотриманні інших вимог до акту, не впливає на його зміст та суть.
16. На думку скаржника, суди першої і апеляційної інстанції дійшли невірного висновку щодо наявності на земельну ділянку позивача планувальних обмежень під номер 292 «Автостоянка» на Генеральному плані м. Суми і зокрема на його складовій частині Схемі планувальних обмежень м.Суми затвердженої рішенням Сумської міської ради від 06 березня 2013 року №2180-МР.
Також відповідач вважає, що рішеннями судів, на які посилається Сумський окружний адміністративний суд, не встановлені обставини, а наведена правова оцінка певному факту, яка згідно з частиною 7 статті 78 КАС України не є обов`язковою для суду, а тому може бути спростована відповідними доказами в загальному порядку.
17. Виконавчий комітет Сумської міської ради вважає, що ані сам детальний план території, ані рішення про його затвердження не порушує права та інтереси позивача, оскільки чинним законодавством України не встановлено вимог щодо необхідності узгодження прийняття рішення про затвердження генерального плану міста та рішення про затвердження детального плану території з будь-ким, зокрема, із власниками об`єктів нерухомого майна та користувачами земельних ділянок, розташованих в межах відповідної території. Позивач, вказуючи на порушення Відповідачем його прав, не зазначає яку саме норму чинного законодавства порушив Виконавчий комітет Сумської міської ради, прийнявши таке рішення, що фактично зводиться до реалізації функції органу місцевого самоврядування з організації планування території міста Суми.
Скаржник звертає увагу на необхідність застосування до спірних правовідносин практики Верховного Суду, викладеної в постанові від 04 вересня 2019 року справа №420/6403/18, де зазначено, що прийняття Селищною радою рішення про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів територій не спричиняє будь-якого переходу права власності чи користування земельними ділянками, їх відведення іншим особам тощо, а відтак суд першої інстанції обґрунтовано відхилив доводи заяви стосовно того, що невжиття заходів забезпечення позову у заявлений позивачем спосіб призведе до прийняття відповідачем низки протиправних рішень щодо передачі існуючих земельних ділянок у власність чи користування іншим особам.
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також наголошує на наявності у нього порушеного права у цій справі, адже оскаржуваним рішенням не лише затверджено саму містобудівну документацію - Детальний план території, як зазначає скаржник. Натомість, рішення містить ряд пунктів і додатків до нього щодо порядку та етапів реалізації затвердженого Детального плану території, що безпосередньо впливає на права позивача. А отже, оскаржуване рішення, всупереч аргументам скаржника, містить також і іншу публічну інформацію, окрім самої безпосередньо затвердженої ним містобудівної документації.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
20. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).
21. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
22. Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
23. Частинами 1-7 статті 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
24. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
25. За приписами частини 8 статті 19 Закону №3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
26. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
27. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 05 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі №702/1384/16-а.
28. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).
29. Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
30. Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 Детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
31. У Законі №3038-VI визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
32. Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону №3038-VI дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
33. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
34. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
35. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми" є нормативно-правовим актом.
36. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 28 вересня 2021 року у справі № 813/4167/17, від 09 лютого 2022 року у справі № 540/1378/20.
37. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
38. У цій справі судами встановлено, що у зв`язку із затвердженням оскаржуваним рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради Детального плану території, Сумською міською радою прийнято рішення від 24 грудня 2019 року №6238-МР про вилучення земельної ділянки по проспекту М. Лушпи, 7а у м. Суми, яка перебуває в постійному користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс", для суспільних потреб та викуп розташованих на ній об`єктів нерухомого майна для даних потреб.