ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 травня 2022 року
м. Київ
справа № 1140/2017/18
адміністративні провадження № К/9901/8734/20, № К/9901/10249/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/2017/18
за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - ОСББ) «Лінія 10-59» до виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького (далі - Виконком міськради міста Кропивницького), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Екостайл», Державне підприємство (далі - ДП) «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ТОВ «Екостайл» та Виконкому міськради міста Кропивницького
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019, ухвалене у складі головуючого судді Черниш О.А.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Сафронової С.В., суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.07.2018 ОСББ «Лінія 10-59» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним (незаконним) та скасувати рішення Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів».
Позов мотивовано тим, що ОСББ «Лінія 10-59» є колективним споживачем послуг з вивезення побутових відходів. Позивач вказав, що відповідач прийняв оспорюване рішення, яким затвердив нові (збільшені) норми надання послуг з вивезення побутових відходів на території міста Кропивницького, проте вказане рішення не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, зокрема Правилам визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, затвердженим наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 30.07.2010 року №259 (далі - Правила № 259), оскільки до маршрутів для вимірювання надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових багатоквартирних будинків були включені будинки, в нежитлових приміщеннях яких розміщені підприємства, установи та організації. Також ОСББ «Лінія 10-59» зазначило, що при прийнятті оспорюваного рішення відповідачем порушено принципи державної регуляторної політики, відтак це рішення не може застосовуватися як до нього, так і до всіх членів територіальної громади міста Кропивницького.
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 23.01.2019 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та нечинним рішення Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» в частині затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових будинків багатоквартирних, одноквартирних упорядкованих (з наявністю усіх видів благоустрою);
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 05.06.2019 скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019, ухвалив нове рішення, яким визнав протиправним та скасував рішення відповідача від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» в повному обсязі.
4. 07.04.2020 Виконком міськради міста Кропивницького та 24.07.2020 ТОВ «Екостайл» звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2021 №2245/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
6. Протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 16.12.2021 прийнято зазначену справу до свого провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСББ «Лінія 10-59» створено власниками квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку №59, що розташований у м. Кропивницькому по вул. Лінія 10, з 26.07.2016 року зареєстровано як юридична особа.
ТОВ «Екостайл» за результатами проведеного у лютому 2016 року конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів з території м. Кіровограда визначено переможцем та з ним Головним управлінням житлово-комунального господарства Кіровоградської міської ради 01.03.2016 укладено договори №6, №8 на надання послуг з вивезення побутових відходів на території Подільського (Ленінського) та Фортечного (Кіровського) районів м. Кіровограда, строком на 5 років.
Між ТОВ «Екостайл» (виконавцем) та ОСББ «Лінія 10-59» (споживачем) укладено договір про надання послуг з вивезення побутових відходів від 03.10.2016 №32323, за умовами якого виконавець зобов`язався згідно з графіком надавати послуги з вивезення побутових відходів за контейнерною схемою, а споживач зобов`язався своєчасно оплачувати послуги за встановленими тарифами у строки і на умовах, передбачених цим договором. Згідно з пунктом 10 цього договору обсяг надання послуг розраховується виконавцем на підставі норм, затверджених органом місцевого самоврядування, або на основі мінімальних норм, визначених Правилами надання послуг з поводження з побутовими відходами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2008 №1070 «Про затвердження Правил надання послуг з поводження з побутовими відходами» (далі - Правила №1070).
Рішенням Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів згідно з додатком для таких об`єктів утворення побутових відходів: 1. Житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою). 2. Житлові будинки індивідуальної забудови (будинки приватного сектора) з присадибною земельною ділянкою. 3. Готелі. 4. Школи-інтернати. 5. Ліцеї, профтехучилища. 6. Лікарні. 7. Поліклініки, медичні кабінети. 8. Дошкільні дитячі заклади. 9. Загальноосвітні школи. 10. Вищі та середні спеціальні заклади освіти. 11. Склади. 12. Адміністративні та громадські установи та організації. 13. Промтоварні заклади торгівлі. 14. Продуктові заклади торгівлі. 15. Ринки. 16. Заклади громадського харчування (ресторани, кафе, їдальні та ін.). 17. Заклади культури і мистецтва. 18. Підприємства побутового обслуговування. 19. Вокзали, автовокзали. 20. Аптеки.
Згідно із договором від 05.04.2017 №21-08-17, укладеним між ТОВ «Екостайл» (замовник) та ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» (виконавець), про передачу науково-технічної продукції, останній зобов`язався створити (передати) науково-технічну продукцію: «Розробка норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів в м. Кропивницький».
Відповідно до технічного завдання до цього договору норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький мають бути розроблені відповідно до Правил №1070 та Правил №259. Вказані норми розробляються на 5 років (2017-2021 роки). Натурні заміри та дослідження з визначення норм мають проводитись за прискореним способом, за 7-10 днів у весняний період з перерахуванням на інші сезони за коефіцієнтами сезонності. Основними об`єктами утворення побутових відходів для м. Кропивницький визначено зокрема житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою), розрахункова одиниця - 1 мешканець.
За результатами проведеного дослідження ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» складено науково-технічний звіт «Норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький».
Відповідно до розробленого проекту норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький на 2017 - 2021 роки середньорічна норма утворення побутових відходів для об`єктів «житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою)» визначена на рівні 2, 016 м3 на одного мешканця.
Як видно з науково-технічного звіту, заміри і дослідження, на підставі яких визначені ці норми, були проведені прискореним методом у період з 22 по 29 травня 2017 року на контейнерних майданчиках багатоквартирних житлових будинків, що розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, вул. Преображенська, 6, 8, 10, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4, вул. Юрія Олефіренка, 14а, 14б, 14в, вул. Молодіжна, 17а, 17б, 25.
При цьому, суди встановили, що дослідження із визначення обсягів накопичення твердих побутових відходів у багатоквартирних житлових будинках, що розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 20/3, 20/5, Преображенська, 8, вул. Шульгиних, 39/4, 43, вул. Острівська, 2, вул. Івана Похитонова, 1а, які бралися для такого дослідження, проведено з врахуванням нежитлових приміщень, в яких розміщувалися підприємства, установи, організації.
Окрім того суди встановили, що балансоутримувачем багатоквартирних житлових будинків, розташованих у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, станом на квітень - травень 2017 року було Комунальне підприємство (далі - КП) «Житлово-експлуатаційна організація №4» Кіровоградської міської ради, а балансоутримувачем багатоквартирних житлових будинків, розташованих у м. Кропивницькому по вул. Преображенська, 6, 8, 10, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4, вул. Юрія Олефіренка, 14а, 14б, 14в, вул. Молодіжна, 25 - КП «Житлово-експлуатаційна організація №1» Кіровоградської міської ради».
Із змісту рішень виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 28.03.2017 №176 «Про встановлення КП «Житлово-експлуатаційна організація №4» тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» та від 28.03.2017 №170 «Про встановлення КП «Житлово-експлуатаційна організація №1» Кіровоградської міської ради» тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» видно, що ними встановлено тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для таких категорій споживачів в житлових будинках, як населення (додатки 1), бюджетні установи (додатки 2), інші споживачі (додатки 3). При цьому у додатках 2 та 3 фігурують житлові будинки, розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, вул. Преображенська, 6, 8, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4.
Також судом апеляційної інстанції встановлено порушення відповідачем процедури прийняття оспорюваного рішення, визначеної для регуляторних актів щодо відсутності аналізу регуляторного впливу та неоприлюднення проекту регуляторного акта.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Частково задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи рішення відповідача в частині затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових будинків багатоквартирних, одноквартирних упорядкованих (з наявністю усіх видів благоустрою), суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам пунктів 1.8, 2.4 Правил №259 для проведення вимірювання кількості твердих побутових відходів з метою визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів ТОВ «Екостайл» та ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» було обрано багатоквартирні житлові будинки та нежитлові приміщення, які зайняті підприємствами, установами, організаціями, для яких Правилами №259 передбачені інші розрахункові одиниці, внаслідок чого до обсягів накопичення побутових відходів мешканцями багатоквартирних житлових будинків включений об`єм відходів, утворений іншими споживачами, що призвело до викривлення фактичних обсягів побутових відходів на цих об`єктах.
При цьому в частині відмови у задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що при прийнятті спірного рішення відповідачем було дотримано процедуру прийняття регуляторного акта - розроблено аналіз регуляторного впливу та в установленому порядку оприлюднено проект регуляторного акта.
10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, виходив з того, що норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів в м. Кропивницькому, затверджені оспорюваним рішенням, не відповідають актам вищої юридичної сили, оскільки Правилами № 259, якими керувався як ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» при проведенні дослідження, так і відповідач під час затвердження цих норм, чітко прописано як проводиться дослідження щодо визначення реального продукування мешканцями відповідного населеного пункту кількості побутових відходів і для цього розроблені відповідні формули з врахуванням усіх показників, що визначають ці норми. Натомість усупереч норм вказаному Положенню (зокрема, пунктом 1.8, 2.4) відповідач прийняв рішення, яке призвело до завищення норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький в 2017 - 2021 роках.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційні скарги відповідача та ТОВ «Екостайл» мотивовані, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій ухвалили оскаржувані рішення на підставі доказів, з яких неможливо визначити, що проводячи у період з 22.05.2017 по 29.05.2017 натуральні дослідження ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» включив об`єм відходів, утворений іншими споживачами, зокрема підприємствами, установами та організаціями, до побутових відходів житлових будинків, де провадилось вимірювання (дослідження) і це як наслідок призвело до викривлення фактичних обсягів та норм надання послуг побутових відходів на цих об`єктах у сторону їх збільшення, а також збільшення тарифів на житлово-комунальні послуги. Також відповідач зазначає, що позивачем не доведено порушення його прав та законних інтересів оспорюваним рішенням.
При цьому у касаційні скарзі ТОВ «Екостайл» зазначається, що дія Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
15. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
16. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
18. Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
19. Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
20. Таким чином, з`ясування питання щодо наявності у позивач права звернутися до суду з цим позовом передує перевірці відповідності оспорюваного рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України.
21. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (пункт 2 частини першої статті 264 КАС України).
22. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 29.11.2001 № 2866-III «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку» (далі - Закон № 2866-III) об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - об`єднання) - юридична особа, створена власниками квартир та/або нежитлових приміщень багатоквартирного будинку для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання спільного майна.
23. Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону № 2866-III основна діяльність об`єднання полягає у здійсненні функцій, що забезпечують реалізацію прав співвласників на володіння та користування спільним майном співвласників, належне утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території, сприяння співвласникам в отриманні житлово-комунальних та інших послуг належної якості за обґрунтованими цінами та виконання ними своїх зобов`язань, пов`язаних з діяльністю об`єднання.
24. Пунктами 5, 9, 10 частини першої статті 1 Закону України від 09.11.2017 № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 2189-VIII) визначено, що житлово-комунальні послуги є результатом господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та/або перебування осіб у житлових і нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил, що здійснюється на підставі відповідних договорів про надання житлово-комунальних послуг; колективний споживач - юридична особа, що об`єднує споживачів у будівлі та в їхніх інтересах укладає договір про надання комунальної послуги; норми споживання комунальних послуг (далі - норми споживання) - кількісні показники споживання комунальних послуг, які використовуються для розрахунків за спожиті комунальні послуги у випадках, передбачених законодавством.