ПОСТАНОВА
Іменем України
12 травня 2022 року
м. Київ
справа №640/8010/20
адміністративне провадження № К/9901/10226/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/8010/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «АС - Нафтогазресурс» до Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра України, Держгеонадра) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «АС - Нафтогазресурс»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.11.2020, ухвалене у складі головуючого судді Аблова Є.В.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Мельничука В.П., Оксененка О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.04.2020 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправною бездіяльністю Держгеонадра України щодо нерозгляду заяви про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 18.09.2019 №19/09-16;
зобов`язати Держгеонадра України розглянути заяву ТОВ «АС - Нафтогазресурс» з доданими документами на продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 №4213 на користування надрами, прийнявши за наслідками такого розгляду наказ з урахуванням принципу мовчазної згоди, встановленого частиною шостою статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV).
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «АС - Нафтогазресурс» зазначило, що незважаючи на дотримання ним необхідних вимог щодо продовження строку дії спеціального дозволу, замість прийняття наказу про продовження/відмову у продовженні строку дії дозволу, відповідач декілька разів необґрунтовано повертав заяву та документи на доопрацювання, що, на думку позивача, свідчить про протиправну бездіяльністю Держгеонадра України щодо видачі відповідного дозволу. Також позивач зазначив, що з урахуванням принципу мовчазної згоди, він набув право на здійснення спеціального користування надрами, а рішення про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 31.08.2012 №4213 вважається автоматично продовженим.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18.11.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 21.03.2021 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2021, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 12.04.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що що ТОВ «АС - Нафтогазресурс» є юридичною особою, основним видом діяльності якої є діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (КВЕД 71.12).
31.08.2012 Держгеонадра України видала ТОВ «АС - Нафтогазресурс» спеціальний дозвіл на користування надрами №4213 зі строком дії на 5 років. Вид користування надрами: геологічне вивчення, у тому числі дослідно - промислова розробка. Мета користування надрами: пошук і розвідка покладів вуглеводнів у кам`яновугільних та девонських відкладах, у разі відкриття родовища - дослідно - промислова розробка, геолого - економічна оцінка і затвердження запасів Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України). Назва родовища: Бутівсько - Коломийцівська площа. Місцезнаходження: Полтавська область, Великобагачанський район. Вид корисної копалини: нафта, газ природний.
15.11.2012 між ТОВ «АС - Нафтогазресурс» та ОСОБА_1 укладено угоду (договір) на проведення розвідувальних робіт, пунктом 1.1 якого визначено, що ОСОБА_1 відповідно до положень статті 97 Земельного кодексу України надає згоду на тимчасове зайняття ТОВ «АС - Нафтогазресурс» земельної ділянки, що знаходиться на території Великобагачанського району Полтавської області, для проведення розвідувальних робітна свердловині №9, загальною площею 3,1702 га, у тому числі ріллі - 3,1702 га, що знаходиться у власності ОСОБА_1 , кадастровий номер земельної ділянки: 5320255100:00:002:0064.
Згідно з пунктом 1.2 договору ТОВ «АС - Нафтогазресурс» проводить вищевказані роботи і зобов`язується відшкодувати ОСОБА_1 усі збитки, спричинені проведенням розвідувальних робіт, в тому числі неодержані доходи. ТОВ «АС - Нафтогазресурс» також зобов`язується за свій рахунок привести вищезазначену земельну ділянку у попередній стан шляхом здійснення її рекультивації відповідно до робочого проекту землеустрою щодо проведення технічної рекультивації та передати після завершення цих робіт у встановленому порядку ОСОБА_1 .
Додатковою угодою від 15.08.2017 №1 до угоди (договору) на проведення розвідувальних робіт від 15.12.2012 внесено зміни до вступної частини угоди, пункту 2.4 та розділу Х, та зазначено стороною угоди ОСОБА_2 замість ОСОБА_1
30.08.2017 між ТОВ «АС - Нафтогазресурс» та ОСОБА_2 укладено додаткову угоду №2 до угоди (договору) на проведення розвідувальних робіт від 15.11.2012, якою внесено зміни до пункту 2.2 останньої та зазначено, що угода для проведення розвідувальних робіт укладається на термін проведення ТОВ «АС - Нафтогазресурс робіт» за даною угодою, який починається з моменту передачі ТОВ «АС - Нафтогазресурс» земельної ділянки, та закінчується в момент повернення рекультивованої земельної ділянки ОСОБА_2 за актом прийому-передачі. Угода укладається на термін необхідних для проведення робіт на свердловині №9 до 30.08.2022.
23.05.2017 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось до Держгеонадра України із заявою на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 31.08.2012 №4213.
Держгеонадра України листом від 04.08.2017 №16786/03/12-7 відмовила позивачу у продовженні строку дії спеціального дозволу відповідно до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), у зв`язку з тим, що у пакеті документів, серед іншого, ТОВ «АС - Нафтогазресурс» надало висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів, наданий Державною науково-виробничою установою (далі - ДНВП) «Геоінформ України» від 21.03.2017. Проте, за ДНВП «Геоінформ України» закріплено напрями корисних копалин, по яких може проводитись державна експертиза звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів, до яких не відносяться, зокрема, газоподібні та рідкі горючі корисні копалини.
У подальшому, 17.08.2017 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось із заявою на продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 № 4213 разом з пакетом документів у відповідності до вимог Порядку №615.
Держгеонадра України листом від 08.06.2018 №10114/03/12-18 на підставі пункту 15 Порядку № 615 повернула ТОВ «АС - Нафтогазресурс» заяву з пакетом документів щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 №4213, у зв`язку з тим, що:
1) у заяві не зазначено місцезнаходження ділянки надр та вид корисної копалини;
2) у пакеті документів відсутня пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства;
3) у пакеті документів відсутня оглядова геологічна карта (масштаб 1:200000-1:50000) з лініями проектних геологічних розрізів;
4) у наданих документах не виправлені зауваження Державної служби геології та надр України, надані листом від 04.08.2018 №16786/03/12-17, а саме: відповідно до переліку переможців конкурсу серед спеціалізованих державних геологічних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держгеонадра України, які проводитимуть державну експертизу звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів (згідно з витягом з протоколу від 21.03.2017 засідання Конкурсної Комісії Держгеонадра з розгляду питань щодо проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів), за ДНВП «Геоінформ України» закріплено напрями корисних копалин, по яких може проводитись державна експертиза звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів, до яких не відносяться, зокрема, газоподібні та рідкі горючі корисні копалини.
25.07.2018 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось до Держгеонадра України з заявою про повторний розгляд заяви на продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 № 4213, посилаючись на те, що рішення про повернення заяви з пакетом документів, оформлене листом Держгеонадра України від 08.08.2018 №10114/03/12-18, прийнято з грубим порушенням строків для розгляду відповідних документів та прийняття відповідного рішення.
Держгеонадра України листом від 01.10.2018 №19682/03/12-18 повторно повернула заяву ТОВ «АС - Нафтогазресурс» з пакетом документів, у зв`язку з тим, що у наданих документах не виправлені зауваження Держгеонадра України, надані листом від 04.08.2017.
15.01.2019 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» звернулось до Держгеонадра України із заявою про продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 № 4213.
Листом від 24.01.2019 №1734/03/12-19 Держгеонадра України також повернула вказану заяву з пакетом документів відповідно до пункту 14 Порядку № 615.
18.09.2019 ТОВ «АС - Нафтогазресурс» ще раз звернулось до Держгеонадра України із заявою про продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 № 4213.
Проте, Держгеонадра України листом від 01.10.2019, як і у попередні рази, повернула заяву з доданими до неї документами у зв`язку з не відповідністю вимогам Порядку №615.
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення розгляду заяви про продовження строку дії спеціального дозволу від 31.08.2012 №4213 та неприйняття відповідного рішення про продовження або відмову у продовженні строку його дії, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що положеннями Порядку № 615 передбачено алгоритм дій Держгеонадра України у разі коли подані разом заявою документи не відповідають вимогам Порядку, а саме такі документи повертаються заявникові з інформуванням останнього про це. Зважаючи на те, що перевірка документів на їхню відповідність вимогам Порядку № 615 передує розгляду питання про продовження строку дії дозволу чи відмови у його продовженню, повернення документів не є таким, що порушує права заявника, оскільки є одним з можливих рішень Держгеонадра України, які відповідач може прийняти після надходження до нього відповідної заяви. Відтак, дії відповідача, які полягали у поверненні поданих позивачем документів з підстав їхньої невідповідності вимогам Порядку № 615 не можуть розцінюватися як протиправна бездіяльність щодо неприйняття рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій при вирішення справи по суті не врахували правові висновки Верховного Суду щодо протиправності неприйняття відповідачем рішення у встановленій законом формі - наказу та позиції щодо застосування принципу «мовчазної згоди».
8. У відзиві на касаційну скаргу позивача Держгеонадра України вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим, просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ТОВ «АС-Нафтогазресурс» судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
12. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
13. Частинами першою та третьою статті 15 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
14. За приписами статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
15. Права та обов`язки користувачів надр визначені статтею 24 Кодексу України про надра та виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами.
16. Статтею 26 зазначеного Кодексу встановлено, що право користування надрами припиняється, з поміж іншого, у разі закінчення встановленого строку користування надрами.
17. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).