ПОСТАНОВА
Іменем України
11 травня 2022 року
Київ
справа № 300/177/20
провадження № К/9901/24562/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Долинської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення дій, за касаційною скаргою Долинської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Могили А.Б. від 31 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Макарика В.Я., Бруновської Н.В., Улицького В.З. від 26 серпня 2020 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
1. Позивач є користувачем земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001. Позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу зазначеної земельної ділянки. На пленарному засіданні ради при голосуванні клопотання не отримало необхідної кількості голосів для прийняття рішення по задоволенню клопотання, про що листом було повідомлено позивача. Уважаючи бездіяльність відповідача, яка виразилась у неприйнятті рішення про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, або про відмову у його наданні неправомірною, позивач звернувся до суду з позовом.
2. З огляду на підстави позову та обґрунтування рішень судами попередніх інстанцій, Суду слід відповісти на такі питання: 1) чи підлягають застосуванню приписи статті 123 Земельного кодексу України про вирішенні питання поділу сформованої земельної ділянки? 2) чи підлягає викладенню у формі окремого документу рішення, проєкт якого не отримав необхідної кількості голосів під час голосування? 3) чи є дискреційними повноваження відповідача у питанні надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
3. ПАТ «Укрнафта» звернулось до суду з позовом до Долинської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення дій, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Долинської міської ради щодо неприйняття рішення по розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01/02-1093 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001;
- зобов`язати Долинську міську раду прийняти на пленарному засіданні рішення щодо розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01/02-1093 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, позовні вимоги ПАТ «Укрнафта» було задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Долинської міської ради, щодо неприйняття рішення по розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01-01/02-1093 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001.
Зобов`язано Долинську міську раду прийняти на пленарному засіданні рішення за результатами розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01-01/02-1093 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001 з урахуванням правової оцінки наданої судом в рішенні.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач повинен був аргументовано відхилити проект рішення про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки чи повернути його на доопрацювання, чого ним не було зроблено, про що свідчить витяг із протоколу пленарного засідання від 24 грудня 2019 року.
6. Неприйняття відповідачем жодного рішення за клопотанням позивача про надання згоди на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, є протиправним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Долинська міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ПАТ «Укрнафта» у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що 28 листопада 2019 року ПАТ «Укрнафта» звернулося до Долинської міської ради з клопотанням № 01/01/11/07/01/01-01/02-1093 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001 за цільовим призначенням - 11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, для подальшого одержання у користування земельної ділянки орієнтовною площею 12,7991 га.
До вказаного клопотання позивачем долучено графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, копії договору оренди від 01 липня 2005 року № 2/5-1/77-ОР/948/05-ОР, додаткової угоди № 1 від 15 липня 2015 року, протоколу розбіжностей до додаткової угоди № 1 від 17 серпня 2015 року, витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку площею 21,0715 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0001.
9. Комісією з питань землекористування та земельних відносин рекомендовано не підтримати на сесії міської ради клопотання позивача, що підтверджується протоколом від 04 грудня 2019 року № 6.
10. На одинадцятій сесії сьомого скликання Долинської міської ради 24 грудня 2019 року щодо розгляду проекту рішення про надання згоди ПАТ «Укрнафта» на поділ земельної ділянки кадастровий номер 2622010100:01:029:0001, жодного рішення не прийнято.
11. Згідно витягу із протоколу пленарного засідання одинадцятої сесії міської ради від 24 грудня 2019 року та поіменного голосування встановлено результати голосування з даного питання: за - 4, проти - 9, утрималися - 10, відсутні - 12.
12. Листом від 26 грудня 2019 року № 178018 Долинська міська рада повідомила позивача, що питання про надання згоди на поділ земельних ділянок 47,0733 га, 53,1685 га, 21,0715 га та 29,3876 га, для обслуговування свердловин, були винесені на розгляд 11 сесії міської ради 24.12.2019, однак при голосуванні вони не отримали необхідної кількості голосів для прийняття рішення по задоволенню клопотань.
13. Уважаючи бездіяльність відповідача неправомірною, ПАТ «Укрнафта» звернулась до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Скаржник вказує на те, що при прийняті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій керувалися статтею 123 Земельного кодексу України, тобто порядком надання земельних ділянок комунальної власності у користування, однак не взяли до уваги той факт, що цей спір стосується поділу уже сформованої земельної ділянки і як наслідок не застосували належні норми матеріального права, а саме статтю 79-1 Земельного кодексу України та статті 26, 56 Закону України «Про землеустрій».
15. Скаржник зазначає, що Долинською міською радою, відповідно до діючого законодавства, було вчинено усі дії (дотримано всі процедури) щодо розгляду клопотання позивача відповідними спеціалістами, розгляду клопотання відповідною комісією, підготовки проекту рішення, винесення вказаного проекту рішення на розгляд сесії та розгляд проекту рішення на сесії міської ради. А отже міською радою виконано всі дії/функції та вжито всіх заходів щодо розгляду клопотання позивача, що спростовує висновок суду про бездіяльність Долинської міської ради. Під час розгляду звернення позивача Долинська міська рада діла у відповідності до Регламенту Долинської міської ради об`єднаної територіальної громади сьомого скликання затвердженого рішенням Долинської міської ради від 31 липня 2019 року № 16-2/2019.
16. ПАТ «Укрнафта» подано відзив на касаційну скаргу Долинської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
17. Згідно із частиною другою статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок.
18. Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
19. Частиною шостою статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
20. Відповідно до статті 56 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
21. Згідно частин першої, другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
22. Частиною п`ятнадцятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
23. Підготовка і розгляд питань, вирішення яких належить до повноважень ради, виносяться на пленарні засідання ради і регулюється Регламентом ради. Це стосується і клопотання позивача про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, оскільки окремого порядку отримання такої згоди законодавством України не визначено.
24. Регламент Долинської міської ради Івано-Франківської області затверджений рішенням Долинської міської ради Івано-Франківської області № 16-2/2019 від 31 липня 2019 року (далі - Регламент).
25. Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 6 статті 12 Регламенту питання до порядку денного сесії ради вносяться відповідно до плану роботи ради, рішень ради та її постійних комісій, а також міським головою, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян.
Питання вноситься на розгляд ради за наявності проекту рішення та в разі необхідності інформаційно - довідкових матеріалів до нього.
Проекти рішень ради, доповіді, довідкові матеріали з питань, що виносяться на розгляд сесії, готуються депутатами, комісіями, виконавчими органами ради, загальними зборами громадян.
Проекти рішень попередньо розглядаються постійною комісією ради відповідно до її компетенції, або, за домовленістю чи дорученням голови, секретаря ради - у кількох комісіях.
26. Статтею 16 Регламенту визначено, що розгляд проектів рішень відбувається згідно з порядком, визначеним статтею 15 Регламенту.
Результатом розгляду проекту рішення може бути його зняття на доопрацювання чи не підтримання проекту, прийняття його за основу чи прийняття проекту в цілому.
В разі зняття проекту рішення він передається на доопрацювання в профільну постійну комісію (комісії) ради, до виконавчих органів ради або інші визначені радою органи.