ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2022 року
м. Київ
справа № 520/1267/2020
адміністративне провадження № К/9901/18687/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 520/1267/2020
за позовом Обслуговуючого кооперативу "КІМ"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
про визнання протиправними та скасування постанов та приписів
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 (головуючий суддя: Заічко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2021 (колегія у складі: головуючого судді Рєзнікової С.С., суддів: Мельнікової Л.В., Бегунца А.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Обслуговуючий кооператив "КІМ" звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, позивач просив скасувати постанови від 17.12.2019 № 201/3417/0/250-19-П та від 17.12.2019 № 202/3418/0/250-19-П та скасувати приписи від 06.09.2019 № 751/801-Пр-У, 752/802-Пр-У, 752/802-Пр-З, які складені відносно Обслуговуючого кооперативу "КІМ".
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що висновки перевірки, на підставі яких відповідачем складено спірні приписи, стосовно виявлених об`єктів самочинного будівництва по вул. Буковій, 4-Б у м. Харкові, не відповідають дійсності та вже були спростовані судом по справі № 520/10561/19; стосовно об`єктів будівництва по вул. Буковій, 1 у м. Харкові, на думку позивача, висновки перевірки суперечать дійсним обставинам, оскільки кооператив не є власником цих будівель. Також, позивач посилався на порушення відповідачем порядку розгляду справ у сфері містобудівної діяльності. Отже, позивач вважав, що спірні приписи та постанови про накладення штрафів за невиконання цих приписів є необґрунтованими та протиправними, а тому підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23.07.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2021, позов задоволено. Скасовано постанови від 17.12.2019 № 201/3417/0/250-19-П та від 17.12.2019 № 202/3418/0/250-19-П та приписи від 06.09.2019 № 751/801-Пр-У, 752/802-Пр-У, 752/802-Пр-З, які складено відносно Обслуговуючого кооперативу "КІМ".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки оскаржувані приписи від 06.09.2019 № 752/802-Пр-У та № 752/802-Пр-З по об`єкту будівництва по вул. Буковій, 4-Б у м. Харкові, кадастровий номер земельної ділянки 6310136300:12:003:0067, складені за результатом перевірки, висновки якої вже були предметом дослідження та відповідно до рішення Харківського окружного адміністративного суду по справі 520/10561/19 визнані не підтвердженими, то Суд дійшов висновку, що оскаржувані по даній справі приписи від 06.09.2019 № 752/802-Пр-У та № 752/802-Пр-З є протиправними та підлягають скасуванню.
Стосовно припису від 06.09.2019 № 751/801-Пр-У по об`єкту будівництва по вул. Буковій, 1 у м. Харкові, кадастровий номер земельної ділянки 6310136300:12:003:0075, суди зазначили, що такий також підлягає скасуванню, оскільки присікальний строк застосування штрафу у сфері містобудівельної справи становить три роки, а для визначення події, з настанням якої починається перебіг цього строку, у ході перевірки владний суб`єкт має повно зібрати, належно оцінити та викласти в акті перевірки власні судження з приводу календарної дати вчинення особою правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Проте, складений відповідачем акт від 06.09.2019 № 751/801-А, таких відомостей не містить. Наведені відповідачем доводи про вчинення порушень позивачем у 2014-2015 роках щодо забудови земельної ділянки з кадастровим номером 6310136300:12:003:0075 мають характер припущення. Оскільки складений інспекцією акт перевірки не містить фактичних даних про дату вчинення особою протиправного діяння, то застосування штрафу не може бути визнано правомірним. Крім того, відповідачем не доведено факту забудови вказаної ділянки саме позивачем.
Стосовно постанов від 17.12.2019 № 201/3417/0/250-19-П та від 17.12.2019 № 202/3418/0/250-19-П про накладення штрафу суди зазначили, що акти перевірки від 04.12.2019 № 1154-А та № 1155-А та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2019 направлені позивачу рекомендованим поштовим відправленням за № 6100352341688, яке отримано останнім 20.12.2019. Однак, незважаючи на вказану обставину, 17.12.2019 відповідачем розглянуто відповідні справи та винесено оскаржувані постанови про накладення штрафу на позивача. Враховуючи те, що відповідачем не надано належних та достовірних доказів доведення до відома позивача відомостей про час і місце розгляду питання про накладення штрафу завчасно, суди дійшли висновку про протиправність постанов про накладення штрафу на позивача штрафу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 24.05.2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2021, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що висновки судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем процедури розгляду справи відносно Обслуговуючого кооперативу "КІМ" є необґрунтованими, оскільки про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності після проведення кожної перевірки зазначено в протоколах про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які належним чином направлялись позивачу, а направлення відповідних документів вважається їх належним врученням.
Також скаржник не погоджується з висновками судів про те, що відповідачем не доведено факту забудови вказаної ділянки саме позивачем, з огляду на те, що згідно з рішенням Господарського суду Харківської області від 23.02.2015 у справі № 922/777/15 замовником на об`єкті "квартирні багатоповерхові житлові будинки орієнтованою площею 15000 кв.м. по вул. Завода Комсомолець (нині вул. Букова), 1 у м. Харкові " є саме Обслуговуючий кооператив "КІМ".
Скаржник також вважає, що суди дійшли помилкового висновку щодо притягнення до відповідальності та накладення відповідачем штрафу на Обслуговуючий кооператив "КІМ" в порушення трирічного присікального строку притягнення до відповідальності, оскільки відповідачем не накладався штраф на позивача за виявлені порушення на об`єкті "Об`єкт будівництва по вул. Буковій, 1 у м. Харкові , кадастровий номер земельної ділянки 6310136300:12:003:0075" за результатами перевірки з 21.08.2019 по 06.09.2019 (акт № 751/801-А від 06.09.2019). У зв`язку з виявленням порушень відносно позивача складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.09.2019 № 751/801-Пр-У. За результатами проведення перевірки виконання вимог вказаного припису встановлено, що такий не виконано, за що Обслуговуючий кооператив "КІМ" і притягнуто до відповідальності та накладено відповідний штраф.
Висновок судів про те, що оскаржувані приписи складені за результатами перевірки, висновки якої вже були предметом судового дослідження та визнані непідтвердженими, скаржник вважає необґрунтованими, оскільки предметом розгляду справи № 520/10561/19 було саме скасування постанов про накладення штрафу на Обслуговуючий кооператив "КІМ" та рішенням суду у вказаній справі не визнавались протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 24.05.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 09.06.2021 відмовлено у задоволенні клопотання Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про відстрочення сплати судового збору та залишено касаційну скаргу без руху. Надано заявнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом надання до суду платіжного доручення про сплату судового збору.
10. 25.06.2021 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради надіслала до Верховного Суду заяву, в якій скаржник на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 09.06.2021 надіслав платіжне доручення про часткову сплату судового збору у розмірі 16 816,00 грн. та клопотання про продовження строку для сплати судового збору, мотивуючи це відсутністю коштів для такої сплати.
11. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2021 задоволено клопотання Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про продовження строку на усунення недоліків касаційної скарги та продовжено скаржнику до 21.07.2021 строк на усунення недоліків касаційної скарги, встановлених в ухвалі Верховного Суду від 09.06.2021.
12. 20.07.2021 відповідач надіслав до Верховного Суду заяву про усунення недоліків касаційної скарги, до якої скаржник додав документ про доплату судового збору за подання до суду касаційної інстанції касаційної скарги. Отже, недоліки касаційної скарги усунуто у встановлений Судом строк.
13. Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2021 у справі за вищевказаним позовом.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради відповідно до наказу від 06.08.2019 306, направлень від 19.08.2019 № 752-Н та від 04.09.2019 № 802-Н (т. 2, а.с. 25, 27) проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва по вул. Буковій, 4-Б у м. Харкові, кадастровий номер земельної ділянки 6310136300:12:003:0067, за результатами якої складено акт від 06.09.2019 № 752/802-А (т. 1 а.с. 131-136), висновками якого встановлені порушення позивачем законодавства у сфері містобудування та архітектури.
16. За результатами вказаної перевірки відповідачем складено приписи:
- припис № 752/802-Пр-У від 06.09.2019 про усунення в термін до 06.11.2019 допущених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: пункту 1 частини першої статті 34, частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 466, частин першої, другої, третьої статті 11, частини першої статті 9, статті 27 Закону України «Про архітектурну діяльність», та пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 (т. 1 а.с. 145);
- припис 752/802-Пр-З від 06.09.2019 про негайне зупинення проведення будівельних робіт внаслідок допущених порушень позивачем пункту 1 частини першої статті 34, частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 466, частин першої, другої, третьої статті 11, частини першої статті 9, статті 27 Закону України «Про архітектурну діяльність», та пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 (т. 1 а.с. 144).
17. За наслідками вказаного заходу державного контролю відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.09.2019 щодо порушення позивачем пункту 1 частини першої статті 34, частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 466, частини першої статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.09.2019 щодо порушення позивачем частин першої та другої статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.09.2019 щодо порушення позивачем частин першої та другої статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 (т. 1 а.с. 137-139).
18. На підставі висновків акту позапланової перевірки від 06.09.2019 № 752/802-А та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.09.2019 відповідачем винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- постанова від 19.09.2019 № 158/2391/0/250-19-П про накладення 72 252,00 грн. штрафу за порушення позивачем пункту 1 частини першої статті 34, частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 466, частини першої статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»;
- постанова від 19.09.2019 № 159/2392/0/250-19-П про накладення 80 280,00грн. штрафу за порушення позивачем частин першої та другої статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903,
- постанова від 19.09.2019 № 160/2393/0/250-19-П про накладення 100 350,00грн. штрафу за порушення позивачем частин першої та другої статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 (т. 1 а.с. 140-142).
19. Також, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради відповідно до наказу від 06.08.2019 № 307, направлень від 19.08.2019 № 751-Н та від 04.09.2019 № 801-Н (т. 2 а.с. 44, 46) проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва по вул. Буковій, 1 у м. Харкові, кадастровий номер земельної ділянки 6310136300:12:003:0075, за результатами якої складено акт від 06.09.2019 № 751/801-А (т. 1, а.с. 126-130), висновками якого встановлені порушення позивачем законодавства у сфері містобудування та архітектури.
20. За результатами проведеної перевірки відповідачем складено припис № 751/801-Пр-У від 06.09.2019 про усунення в термін до 06.11.2019 допущених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: пункту 3 частини першої статті 34, частин першої та другої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5, пункту 27 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 466, частини першої статті 9, статті 27 Закону України «Про архітектурну діяльність» (т. 1, а.с. 143).
21. У період листопад-грудень 2019 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради відповідно до наказу від 06.08.2019 № 479, направлення від 19.11.2019 № 1155-Н (т. 2, а.с. 67) проведено дві позапланові перевірки Обслуговуючого кооперативу «КІМ», за результатами яких складено акти:
- акт від 04.12.2019 № 1154-А, за висновками якого встановлено порушення позивачем законодавства у сфері містобудування та архітектури у вигляді не виконання припису № 751/801-Пр-У;
- акт від 04.12.2019 № 1155-А, за висновками якого встановлено порушення позивачем законодавства у сфері містобудування та архітектури у вигляді не виконання припису № 751/802-Пр-У (т. 1, а.с. 12-41).
22. За наслідками проведених заходів державного контролю відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2019 щодо порушення позивачем підпункту «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, - невиконання обов`язкового до виконання припису № 751/801-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2019 щодо порушення позивачем підпункту «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, - невиконання обов`язкового до виконання припису № 751/802-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (т. 1 а.с. 42-45).
23. На підставі висновків актів проведених перевірок від 04.12.2019 № 1154-А, 1155-А та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2019 відповідачем винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- постанова від 17.12.2019 № 202/3418/0/250-19-П про накладення 31 530,00 грн. штрафу за порушення позивачем підпункту «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, - невиконання обов`язкового до виконання припису № 751/801-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- постанова від 17.12.2019 № 201/3417/0/250-19-П про накладення 31 530,00 грн. штрафу за порушення позивачем підпункту «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, - невиконання обов`язкового до виконання припису № 751/802-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (т. 1, а.с. 46-49).
24. Не погоджуючись з прийнятими відносно Обслуговуючого кооперативу "КІМ" постановами від 17.12.2019 № 201/3417/0/250-19-П, від 17.12.2019 № 202/3418/0/250-19-П та приписами від 06.09.2019 № 751/801-Пр-У, 752/802-Пр-У, 752/802-Пр-З, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
29. Згідно частинами першою та другою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється.