ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа № 260/1670/19
адміністративне провадження № К/9901/28118/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/1670/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року (головуючий суддя - Іванчулинець Д.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Качмар В.Я., Мікула О.І.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (первинна назва - Генеральна прокуратура України) (далі - відповідач), у якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц про його звільнення з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України;
- поновити його на посаді заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України з 19 жовтня 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у зв`язку з незаконним звільненням у розмірі середньомісячної нарахованої заробітної плати;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у зв`язку з затримкою виконання рішення суду про поновлення незаконно звільненого працівника у розмірі середньомісячної нарахованої заробітної плати;
- допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь 71 183,00 грн на відшкодування моральної шкоди, завданої протиправними діями.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що незважаючи на подану ним Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора Офісу Генерального прокурора, спірним наказом його звільнено з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (по тексту - Закон № 1697-VII; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Позивач уважає, що його звільнення є незаконним, а наказ відповідача протиправним. Вказує, що положення Порядку проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, та типова заява Додатку 2 до цього Порядку суперечать вимогам чинного законодавства та порушують гарантії позивача, передбачені статтями 43, 62 Конституції України. Також позивач зазначає, що звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII має безпосередньо пов`язуватись з ліквідацією, реорганізацією або скороченням чисельності прокурорів, чого у даному випадку не відбулось. Крім того, відповідачем допущено істотні порушення законодавства про працю, що виявились у не попередженні працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці, прийнятті рішення про звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності та без урахування переважного права залишення на роботі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Мотиви, з яких суд першої інстанції виходив при прийнятті означеного рішення, полягають у тому, що підстава для звільнення позивача визначена положеннями пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) та застосовується у випадку неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. У даному випадку, заяви, зміст якої б відповідав би формі, що затверджена Порядком № 221, позивачем в установлений строк подано не було.
5. Суд першої інстанції зазначив, що мотиви, якими позивач обґрунтовує протиправність та необхідність скасування оскаржуваного наказу фактично свідчать про його незгоду з положеннями Закону № 113-ІХ та Порядку № 221, які, як він уважає, порушують його права та гарантії, визначені Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України) та Конституцією України. Проте, суд критично оцінив такі твердження позивача, зазначивши, що положення Закону № 113-ІХ та Порядку № 221 на день ухвалення рішення у вказаній справі є чинними та неконституційними, у встановленому законом порядку, не визнавались.
6. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем законодавства про працю суд першої інстанції зазначив, що норми Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач не допустив порушень трудового законодавства при звільненні позивача.
7. З наведеними мотивами суду першої інстанції погодився і суд апеляційної інстанції та залишив рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року без змін.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
8. 28 жовтня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, ухвалити у справі нове рішення, яким позов задовольнити.
9. Підставами касаційного оскарження позивач визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки суд не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 щодо застосування норми права у подібних правовідносинах - пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Крім того, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутній висновок стосовно правомірності звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з тим, що прокурор подав заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора у довільній формі. Також позивач зазначив про те, що дана справа має значний суспільний інтерес, оскільки неправильне застосування до працівників органів прокуратури вимог чинного законодавства при звільненні, суттєве звуження трудових прав прокурорів має наслідком масові звернення до судів України за захистом порушених прав стосовно поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
10. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач зазначає, що підставою його звільнення слугувало, як указує відповідач, неподання ним заяви про проходження атестації. Проте позивач уважає, що вказані твердження відповідача не відповідають дійсності, оскільки 14 жовтня 2019 року ним була подана заява про переведення до Офісу Генерального прокурора. Позивач визнає, що заява була написана у довільній формі, тобто не відповідала формі заяви, передбаченій Порядком № 221. Водночас доводи позивача про причини подання заяви саме такої форми суди попередніх інстанцій не врахували. В цьому контексті ОСОБА_1 наполягає, що пункт 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачає звільнення прокурорів, які у встановлений строк не подали заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора та намір у зв`язку з цим пройти атестацію. Разом з тим, ані Закони № 1697-VII та № 113-IX, ані Порядок № 221 не передбачають ототожнення понять «подання заяви у довільній формі» та «не подання заяви взагалі».
11. Одночасно з цим позивач зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували положення підпункту 1 пункту 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, який передбачає випадки коли прокурор може бути переведений до Офісу Генерального прокурора без проходження атестації, зокрема те, що на час подання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора він займав адміністративну посаду - заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України.
12. Також у касаційній скарзі зазначено, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку твердженням позивача про відсутність підстав для його звільнення у зв`язку з реорганізацією чи ліквідацією органу прокуратури або скороченням кількості прокурорів.
13. Не погоджується скаржник і з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про незастосування до спірних правовідносин норм КЗпП України, адже переконаний, що нерозповсюдження вимоги про заборону звільнення прокурорів під час відпустки або тимчасової непрацездатності на трудові відносини прокурорів є порушенням гарантій захисту працівників від незаконного звільнення та ставить їх у нерівні умови порівняно з працівниками інших категорій.
14. На підставі викладеного ОСОБА_1 уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні його адміністративного позову.
15. Ухвалою від 12 листопада 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. 02 грудня 2020 року до Верховного Суду від Офісу Генерального прокурора надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року - без змін, позаяк уважає, що наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів.
17. 04 жовтня 2021 року позивач через підсистему «Електронний суд» подав додаткові пояснення, у яких просить врахувати постанови Верховного Суду від 21 січня 2021 року та від 01 жовтня 2021 року у справі № 260/1890/19 за його позовом до Офісу Генерального прокурора про стягнення вихідної допомоги при звільненні, оскільки вони, на його думку, мають преюдиційне значення для правильності вирішення даної справи.
18. Ухвалою від 04 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19. Наказом Генеральної прокуратури України від 14 серпня 2019 року № 677ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України.
20. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-ХІ, на виконання якого Генеральний прокурор затвердив Порядок № 221.
21. 14 жовтня 2019 року позивач надіслав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора.
22. Разом з тим, наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц позивача звільнено із зазначеної посади Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 18 жовтня 2019 року.
23. Вважаючи своє звільнення незаконним, а наказ відповідача протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.
V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
24. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
26. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
27. Спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц про його звільнення з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 18 жовтня 2019 року.
28. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
30. Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.
31. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Таким чином адміністративний суд повинен з`ясувати не лише чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також чи було його рішення прийнято на законних підставах та чи відповідає воно, зокрема, критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.
33. Стаття 4 Закону № 1697-VII визначає, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
34. Незалежність прокурора забезпечуються, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (стаття 16 Закону № 1697-VII).
35. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
36. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
37. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
38. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
39. З системного аналізу наведених законодавчих приписів висновується, що запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо позивача.
40. Увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, законодавець вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.
41. Так, на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (по тексту - Порядок № 221).
42. За визначенням, що міститься у пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
43. Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
44. Як обумовлено пунктом 9 Порядку № 221, атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
45. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 Порядку № 221).
46. Відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
47. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прямо передбачене підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов`язане, зокрема, з неподанням прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.