ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа №815/2554/18
адміністративне провадження № К/9901/1684/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні справу №815/2554/18
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області про визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, ухвалену у складі: головуючого судді Коваля М.П., суддів Димерлія О.О., Єщенка О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , позивач-2), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 , позивач-3) звернулися до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області (далі - Першотравнева сільська рада, відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення Першотравневої сільської ради від 04.05.2018 423-VІІ «Про реалізацію положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» і внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-VІІ від 11.08.2016 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради», яким вирішено надати згоду на здійснення добровільного об`єднання територіальних громад: с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степове (Першотравнева сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VII від 11.08.2016.
На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуване рішення прийнято з істотними порушеннями процедури та є дискримінаційним.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
11 серпня 2016 року Першотравнева сільська рада, розглянувши ініціативу (пропозицію) Визирського сільського голови щодо об`єднання та результати громадських обговорень, прийняла рішення №156-VII, яким вирішила надати згоду на добровільне об`єднання громади Першотравневої сільської ради з територіальними громадами сіл Визирка, Воронівка у Визирську сільську громаду з адміністративним центром у селі Визирка.
Рішенням Першотравневої сільської ради від 26.08.2016 №159-VI схвалено проєкт рішення Першотравневої сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (Додаток 1) та План організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад (Додаток 2).
Додатком №1 до цього рішення вирішено: добровільно об`єднатися у Визирську територіальну громаду з центром у селі Визирка з територіальними громадами сіл Визирка, Воронівка Визирьскої сільської ради; сіл Булдинка, Григорівка, Білярі, селища Нові Біляри Новобілярської селищної ради; сіл Любопіль, Ранжеве Любопільської сільської ради.
Рішенням Лиманської районної ради від 09.12.2016 №157-VII «Про схвалення моделей об`єднаних територіальних громад Лиманського району Одеської області» схвалено модель Визирської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Визирської, Любопільської, Першотравневої, Сичавської сільських рад і Новобілярської селищної ради.
Рішенням Першотравневої сільської ради від 14.04.2017 №261-VII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено об`єднатись з територіальними громадами Визирської, Любопільської, Першотравневої, Сичавської сільських рад та Новобілярської селищної ради у Визирську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка.
Рішенням Новобілярської селищної ради від 23.08.2017 №234-VII вирішено зупинити подальше об`єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об`єднану територіальну громаду до закінчення терміну повноважень нинішнього складу депутатського корпусу та селищного голови, а рішенням від 27.02.2018 №296-VII було припинено об`єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об`єднану територіальну громаду.
Рішенням сесії Сичавської сільської ради від 16.03.2018 №336-VII вирішено зупинити дію рішення сесії Сичавської сільської ради від 27.02.2017 №166-VII «Про добровільне об`єднання громад» та повернутись до вказаного питання в 4 кварталі 2019 року.
13 квітня 2018 року сільський голова Першотравневої сільської ради видав розпорядження №53/2018-СР «Про вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад», яким розпочав процедуру громадського обговорення стосовно вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад з центром у с. Визирка.
25 квітня 2018 року у селі Першотравневому відбулося громадське обговорення щодо вивчення пропозицій про добровільне об`єднання громадян у формі громадських слухань, за результатами яких було вирішено надати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Визирка, Воронівка Визирської сільської ради, сіл Першотравневе, Міщанка, Порт, Нова Вільшанка, Зоря Труда, Кінне, Степове Першотравневої сільської ради, сіл Любопіль, Ранжеве Любопільської сільської ради.
04 травня 2018 року Першотравневою сільською радою прийнято рішення №423-VII, яким вирішено надати згоду на здійснення добровільного об`єднання територіальних громад сіл Визирка, Воронівка Визирської сільської ради, сіл Першотравневе, Міщанка, Порт, Нова Вільшанка, Зоря Труда, Кінне, Степове Першотравневої сільської ради, сіл Любопіль, Ранжеве Любопільської сільської ради Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Визирка шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-VII від 11 серпня 2016 року.
Не погоджуючись з указаним рішенням, позивачі звернулися до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25.09.2018 адміністративний позов задоволено:
- визнано протиправним і скасовано рішення Першотравневої сільської ради від 04.05.2018 №423-VII «Про реалізацію положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад та внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VII від 11.05.2016 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради», яким вирішено надати згоду на здійснення добровільного об`єднання територіальних громад: с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степове (Першотравнева сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VII від 11.08.2016.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було дотримано передбаченого Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» порядку добровільного об`єднання територіальних громад.
Зокрема, суд першої інстанції зазначив, що, не завершивши (у тому числі шляхом відмови) процедуру об`єднання, що була розпочата рішенням Першотравневої сільської ради від 11 серпня 2016 року №156-VII, оскаржуваним рішенням відповідач вирішив підтримати ще одну процедуру об`єднання територіальних громад в іншому складі, що не узгоджується з вимогами чинного законодавства.
Суд першої інстанції також звернув увагу на порушення відповідачем порядку проведення громадського обговорення пропозиції Визирської сільської ради від 11.04.2018 щодо добровільного об`єднання в новому складі, зокрема опубліковане в ЗМІ повідомлення про громадські обговорення не давали змоги встановити їх підставу та мету; були порушені строки проведення громадських обговорень, що позбавило зацікавлених осіб надати свої зауваження; не було призначено громадського обговорення колективного звернення 1600 мешканців сіл Першотравневої сільської ради від 12.04.2018 про створення Першотравневої об`єднаної територіальної громади у складі Першотравневої, Визирської, Кремидівської та Дмитрівської сільських рад з центром в с. Першотравневе.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи протилежне рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Оцінивши доводи, якими позивачі обґрунтовували порушення їхніх прав та інтересів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення відповідача не зачіпає конкретних індивідуальних прав позивачів у публічно-правових відносинах, що виникли між ними та відповідачем.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
У касаційній скарзі позивачі, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачі зазначили, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваним рішенням не порушуються їхні права є безпідставним.
Позивачі вважають, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки їхнім доводам про дискримінаційний характер об`єднання територіальних громад, у тому числі Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Визирка.
За доводами позивачів об`єднання такої конфігурації не здатне забезпечити жителям Першотравневої сільської ради рівень доступу до адміністративних, публічних, соціальних та економічних послуг, який існував до об`єднання.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 14 січня 2019 року. За наслідками автоматизованого розподілу справу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Шарапи В.М., Данилевич Н.А.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 07 травня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Бевзенка В.М. призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 листопада 2021 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенка С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За змістом статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Згідно з частиною третьою статті 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Згідно зі статтею 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.