ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа № 523/10921/17
адміністративне провадження № К/9901/4054/20 К/9901/2320/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа - Обслуговуючий кооператив «Дачно-будівельний кооператив «Ранні зорі» про зобов`язання вчинити певні дії за касаційними скаргами Обслуговуючого кооперативу «Дачно-будівельний кооператив «Ранні зорі» та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Бжассо Н.В. від 22 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 11 грудня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2017 року Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської МР, позивач) звернулось до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Обслуговуючий кооператив «Дачно-будівельний кооператив «Ранні зорі» (далі - ОК «ДБК «Ранні зорі», третя особа), в якому просить: зобов`язати ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) привести об`єкт самочинного будівництва, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, за адресою: АДРЕСА_1 , до попереднього стану згідно з договором дарування, серія та номер 4749 від 2 вересня 2016 року.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначається, що за результатом проведеної перевірки на об`єкті будівництва - реконструкція 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 , зафіксовано факт знесення дачної будівлі, що підлягала реконструкції, та проведення будівельних робіт з влаштування фундаменту та встановлення металевого каркасу для будівництва нового об`єкту. Крім іншого, позивачем винесено припис від 7 березня 2017 року про приведення об`єкта у попередній стан. З метою перевірки виконання вимог припису від 7 березня 2017 року УДАБК Одеської МР проведено позаплановий захід контролю, за результатом якого встановлено, що за вказаною адресою збудовано триповерхову будівлю з металевого каркасу із подальшим оздобленням пінобетонними блоками. Таким чином, позивач вважає, що відповідач не виконав вимоги припису та є підстави вважати нове будівництво триповерхової будівлі об`єктом самочинного будівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що станом на час прийняття рішення у справі за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м за адресою: АДРЕСА_2 ; суди встановили, що вказаний об`єкт та об`єкт будівництва, щодо приведення якого у первісний стан позивач звернувся до суду, є одним і тим самим об`єктом, на який станом на теперішній час за ОСОБА_1 зареєстровано право власності та який знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 .
5. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що питання правомірності набуття права власності ОСОБА_1 на дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м, розташований за адресою: АДРЕСА_2 , буде вирішуватися під час розгляду справи № 520/14200/17, яка перебуває у провадженні Київського районного суду м. Одеси, за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі УДАБК Одеської МР, предметом розгляду якої є скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень державного реєстратора КП «Реєстраційна служба Одеської області» Махортова І.О. від 2 серпня 2017 року (індексний номер рішення про державну реєстрацію прав: 36430056) про державну реєстрацію дачного будинку загальною площею 369,5 кв. м (житлова площа 9 кв. м), розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , за ОСОБА_1 , скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису від 31 липня 2017 року № 21683369 про право власності ОСОБА_1 на дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м (житлова площа 9 кв. м), розташований за адресою: АДРЕСА_2 , зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинно збудовану триповерхову будівлю з металевого каркасу, розташовану за адресою: АДРЕСА_2 .
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОК «ДБК «Ранні зорі» та УДАБК Одеської МР звернулися з касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд за встановленою законом підсудністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційні скарги подані до суду 20 січня та 11 лютого 2020 року.
8. Ухвалами Верховного Суду від 30 січня та від 3 березня 2020 року відкрито касаційні провадження у справі № 523/10921/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційні скарги.
9. Учасники справи до суду касаційної інстанції письмових клопотань не подавали.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційних скаргах ОК «ДБК «Ранні зорі» та УДАБК Одеської МР вказують на те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), законів України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що об`єкт будівництва, щодо якого позивач звернувся до суду про приведення його у відповідність до попереднього стану, та об`єкт - дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м, щодо якого за ОСОБА_1 зареєстровано право власності за адресою: АДРЕСА_2 , є одним і тим самим об`єктом.
11. Також скаржники з посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 16 травня 2018 року у справі № 522/5487/17, зазначають, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, а саме - положень статті 19 КАС України, оскільки, на думку скаржників, суди попередніх інстанцій при виявленні, що спірні правовідносини стосуються приватно-правового інтересу, необґрунтовано не передали цю справу на розгляд за підсудністю.
12. Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційні скарги ОК «ДБК «Ранні зорі» та УДАБК Одеської МР, в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані рішення, дійшовши правильного висновку про те, що правомірність державної реєстрації права власності на дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м за адресою: АДРЕСА_2 , перевірялась під час розгляду справи № 520/14200/17; просить суд також врахувати, що Київським районним судом м. Одеси за результатом розгляду справи № 520/14200/17 відмовлено у задоволенні позову заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі УДАБК Одеської МР про знесення самочинного будівництва за вказаною вище адресою; просить залишити касаційні скарги без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
13. Від УДАБК Одеської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ОК «ДБК «Ранні зорі», в якому зазначається, що об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 має ознаки самочинного будівництва відповідно до частини першої статті 376 ЦК України, оскільки його будівництво здійснюється, зокрема без відповідного документа, що дає право на виконання будівельних робіт, та з істотним порушенням будівельних норм і правил; просить задовольнити касаційну скаргу ОК «ДБК «Ранні зорі», скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд за встановленою підсудністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 на підставі договору про поділ нерухомого майна, серія та номер 4766, виданого 2 вересня 2016 року приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А., витягу з Державного земельного кадастру, серія та номер НВ-5104140512017, виданого 6 березня 2017 року відділом у м. Одесі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, належить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5110136900:27:008:0081, площею 0,0102 га, цільове призначення E.07.03 «Для індивідуального дачного будівництва».
15. 2 вересня 2016 року між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 укладено договір дарування, що зареєстрований в реєстрі за № 4749 та посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А., відповідно до умов якого ОСОБА_1 передано у власність 12/1000 часток ДБК «Ранні Зорі» з господарчими спорудами, що складає дачу АДРЕСА_3, загальною площею 30,5 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 .
16. 2 вересня 2016 року між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 укладено договір дарування, що зареєстрований в реєстрі за № 4748 та посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А., відповідно до умов якого ОСОБА_1 передано у власність 11/1000 часток садових будівель садового товариства « Ранні Зорі », що складаються з садового будинку літ. «А», загальною площею 27,2 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 .
17. 28 жовтня 2016 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради було видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 01-06/1199 на реконструкцію 12/1000 частин дачних будівель ДБК «Ранні зорі» з розширенням та надбудовою другого поверху, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
18. 30 листопада 2016 року Управління ДАБК Одеської МР було зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт ОД № 062163352360 з реконструкції 12/1000 частин дачних будівель по АДРЕСА_1 , замовник гр. ОСОБА_1 .
19. 22 лютого 2017 року посадовими особами УДАБК Одеської МР проведено комісійне обстеження, ініційоване Департаментом муніципальної безпеки Одеської МР, на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , із залученням представника Управління архітектури та містобудування Одеської МР.
20. За результатом комісійного обстеження 23 лютого 2017 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно з яким встановлено факт знесення дачної будівлі, що підлягала реконструкції, та проведення будівельних робіт з влаштування фундаменту для будівництва нового об`єкту. Під час перевірки встановлено, що гр. ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 фактично знесенні 12/1000 часток дачних будівель, що підлягали реконструкції, та виконуються будівельні роботи з влаштування фундаменту нової будівлі. При новому будівництві не витримані обов`язкові протипожежні відстані до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов`язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
21. 23 лютого 2017 року Управління ДАБК Одеської МР прийнято наказ № 01-13/53ДАБК, яким скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 062163352360 від 30 листопада 2016 року, про що повідомлено замовника листом Управління від 23 лютого 2017 року № 01-9/96вих.
22. На підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 7 березня 2017 року № 000263 посадовою особою УДАБК Одеської МР проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 на об`єкті будівництва: будівництво нової будівлі із фактичним знесенням 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
23. За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 7 березня 2017 року, в якому зафіксовано, що гр. ОСОБА_1 фактично виконуються будівельні роботи з нового будівництва будівлі по АДРЕСА_1 без отримання права на виконання таких робіт, чим порушено пункт 1 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». При новому будівництві не витримані обов`язкові протипожежні відстані до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов`язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
24. На підставі висновків акта перевірки від 7 березня 2017 року ОСОБА_1 видано припис від 7 березня 2017 року про усунення порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 7 квітня 2017 року та припис від 7 березня 2017 року про зупинення виконання будівельних робіт з 7 березня 2017 року до усунення порушень.
25. Також 7 березня 2017 року посадовою особою УДАБК Одеської МР складено протоколи від 7 березня 2017 року про порушення відповідачем пункту 1 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та про порушення пункту 3.25* та додатку 3.1 (обов`язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
26. Відповідні матеріали направлені ОСОБА_1 листом Управління від 9 березня 2017 року № 01-17/5г/л.
27. 16 березня 2017 року за результатами розгляду вказаних документів УДАБК Одеської МР прийнято постанову № 113/17 по справі про адміністративне правопорушення, якою визнано ОСОБА_1 винним у вчинені адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та п`ятою статті 96 КУпАП.
28. Постанову направлено на адресу відповідача листом від 16 березня 2017 року № 01-9/86вих. Згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ОСОБА_1 одержав відповідний лист 31 березня 2017 року.
29. На підставі направлення від 30 березня 2017 року № 000363 УДАБК Одеської МР проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 на об`єкті будівництва: реконструкція 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
30. За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 31 березня 2017 року, з огляду на який встановлено, що гр. ОСОБА_1 фактично знесені 12/1000 часток дачних будівель, що підлягали реконструкції, та виконуються будівельні роботи з нового будівництва будівлі по АДРЕСА_1 шляхом влаштування фундаменту та встановлення металевих конструкцій каркасу будівлі нового об`єкту. При новому будівництві не витримані обов`язкові протипожежні відстані до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов`язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
31. За результатами перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення від 31 березня 2017 року, який разом з актом направлено ОСОБА_1 листом Управління від 31 березня 2017 року № 01-18/71-и/в.
32. 31 березня 2017 року УДАБК Одеської МР прийнято наказ № 01-13/115ДАБК, яким скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 062170882008 від 29 березня 2017 року з реконструкції 12/1000 частини дачних будівель ДБК «Ранні зорі» з розширенням та надбудовою другого поверху за адресою: АДРЕСА_1 , про що ОСОБА_1 повідомлено листом Управління від 31 березня 2017 року № 01-9/173-вих.
33. 14 квітня 2017 року УДАБК Одеської МР за результатами розгляду вказаних документів прийнято постанову № 197/17 у справі про адміністративне правопорушення, якою закрито справу про адміністративне правопорушення щодо ОСОБА_1 .
34. На підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 30 червня 2017 року № 000632, у термін з 19 липня 2017 року по 24 липня 2017 року УДАБК Одеської МР проведено позапланову перевірку та складено акт № 000632 від 24 квітня 2017 року та протокол про адміністративне правопорушення від 24 липня 2017 року.
35. Під час проведення позапланового заходу контролю, встановлено, що за даною адресою збудовано триповерхова будівля з металевого каркасу із подальшим оздобленням пінобетонними блоками. Також перевіркою встановлено, що згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація щодо реєстрації дозвільних документів на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .
36. Тим самим замовником будівництва ОСОБА_1 не виконано вимоги вищевказаних приписів, а саме - не зупинено виконання будівельних робіт, не одержано у встановленому законодавством порядку право на виконання будівельних робіт, об`єкт не приведено до попереднього стану, чим порушено абзац третій пункту 14 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» № 553 від 23 травня 2011 року, вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
38. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
39. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
40. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
41. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
42. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
43. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
45. Основним доводом касаційних скарг є те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення ЦК України, законів України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що об`єкт будівництва, щодо якого позивач звернувся до суду про приведення його у відповідність до попереднього стану, та об`єкт - дачний будинок загальною площею 369,5 кв. м за адресою: АДРЕСА_2 , щодо якого за ОСОБА_1 зареєстровано право власності, є одним і тим самим об`єктом.
46. Оцінюючи доводи касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
47. Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.
48. Частиною сьомою статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: