ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа № 520/7184/19
адміністративне провадження № К/9901/2089/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «САН ОЙЛ» до Державної екологічної інспекції в Кіровоградській області про визнання протиправними та скасування рішення та постанови за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «САН ОЙЛ» на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Бадюков Ю.В. від 18 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельнікової Л.В., Калитки О.М., Рєзнікової С.С. від 5 грудня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «САН ОЙЛ» (далі - ТОВ «ТД «САН ОЙЛ», позивач) звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Кіровоградській області (далі - ДЕІ в Кіровоградській області, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних ) заходів від 3 липня 2019 року № 1, видане ДЕІ у Кіровоградській області (ідентифікаційний код 38037110, адреса: 25022, м. Кропивницький, вул. В. Чміленка, 84/37) щодо ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» (ідентифікаційний код 31197130);
- визнати протиправним та скасувати постанову про накладення штрафних санкцій від 3 липня 2019 року № 2-19, видану ДЕІ у Кіровоградській області (ідентифікаційний код 38037110, адреса: 25022, м. Кропивницький. вул. В. Чміленка, 84/37) щодо накладення штрафу на ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» (ідентифікаційний код 31197130).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що планова перевірка ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» призначена відповідачем неправомірно, за відсутності на це законних підстав, оскільки під час перевірки були допущені численні порушення прав позивача, передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та з порушенням імперативних вимог цього Закону, а тому не можуть вважатися законними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про обґрунтованість та правомірність застосування до позивача обмежувальних (корегувальних) заходів, а також правомірність накладення на ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» штрафних санкцій за порушення вимог Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року, ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій безпідставно не застосовано до спірних правовідносин Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим, на думку скаржника, суди дійшли необґрунтованого висновку про правомірність застосування до позивача обмежувальних (коригувальних) заходів.
7. Скаржник вважає, що у судовій практиці склався різний підхід стосовно питання пріоритетності у спірних правовідносинах положень Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» та необхідності застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
8. Зокрема, на думку скаржника, під час розгляду справ № 854/959/19, № 420/2136/19 та № 520/3831/19 суд апеляційної інстанції застосовував до аналогічних спірних правовідносин положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; у цих справах Верховний Суд відмовив у відкритті касаційного провадження, тобто фактично погодився із судом апеляційної інстанції. Водночас у справі № 520/7184/19 суд апеляційної інстанції вказав на пріоритетність норм Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» як спеціального Закону. Скаржник вважає, що правильним є підхід, відповідно до якого контролюючі органи під час здійснення заходів державного контролю мають дотримуватися загальних положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
9. ДЕІ у Кіровоградській області подала відзив на касаційну скаргу ТОВ «ТД «САН ОЙЛ», в якому зазначається про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки дійшли правильного висновку про пріоритетність у регулюванні спірних правовідносин положень спеціального Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції»; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 16 січня 2020 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 3 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/7184/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ «ТД «САН ОЙЛ».
12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що з 2 до 3 липня 2019 року ДАІ у Кіровоградській області на підставі направлення від 1 липня 2019 року № 402/19 та наказу від 1 липня 2019 року № 671 проведено планову перевірку характеристик продукції, а саме: автомобільних бензинів, дизельного, суднового та котельного палива на АЗС № 80 Sun Oil за адресою: вул. Бережинське шосе 6, с. Бережинка, Кіровоградський район, Кіровоградська область, 27605, ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» (код ЄДРПОУ 391971130), місцезнаходження юридичної особи: вул. Ромена Роллана, буд. 12, м. Харків, 61058.
14. За результатами проведеної перевірки відповідачем складено акт перевірки характеристик продукції від 3 липня 2019 року № 2-6.01/19, а також складено протокол від 3 липня 2019 року № 2-19 про виявлені порушення: розповсюдження за відсутності національного знаку відповідності «Бензину неэтилированного АИ-95- К5-Евро по СТБ 1656-2016 Класс В (виробник ОАО «Мозырский нефтеперерабатывающий завод» Республика Беларусь) в паспорті № 687 від 12 травня 2019 року, «Паливо дизельне ЄВРО, сорт Е, екологічного класу К5 (ДТ-Е-К5))» виробник АО «Куйбышевский нефтеперерабатывающий завод», в паспорті № 90 від 27 травня 2019 року, «Паливо дизельне ЄВРО, сорт У, екологічного класу К5 (ДТ-Е-К5)» виробник Филиал ПАО «АНК «Башнефть-Новойл» в паспорті якості № 329 від 18 грудня 2019 року.
15. За результатами розгляду протоколу від 3 липня 2019 року № 2-6.01/19 та акта перевірки характеристик продукції від 3 липня 2019 року № 2-6.01/19 відповідачем винесено постанову від 3 липня 2019 року № 2-19, відповідно до якої, за порушення вимог пункту 1 частини третьої статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції», а саме - розповсюдження продукції, на якій відсутній знак відповідності технічним регламентам, якщо його нанесення на продукцію передбачено технічним регламентом на відповідний вид продукції, до позивача ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» застосовано штрафні санкції у розмірі 250 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у сумі 4 250 грн.
16. Також 3 липня 2019 року відповідачем прийнято рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів № 1, яким до позивача застосовано обмеження надання продукції на ринку шляхом приведення продукції у відповідність із встановленими вимогами та усунення формальної невідповідності вимогам Технічного регламенту. Вжити заходів щодо приведення продукції у відповідність із встановленими вимогами шляхом взаємодії з суб`єктами господарювання у ланцюгу постачання відповідної продукції або в інший спосіб, що не суперечить законодавству. Термін виконання 1 вересня 2019 року.
17. Необхідність прийняття такого рішення обґрунтовано розповсюдженням позивачем продукції «Паливо дизельне ЄВРО, сорт Е, екологічного класу К5 (ДТ-Е-К5)», (ДП- Л-Євро5-В0), «Паливо дизельне ЄВРО, сорт Е, екологічного класу К5 (ДТ-Е-К5)», «Бензин неэтилированный АИ-95-К5-Евро по СТБ 1656-2016 Класс в» (А-95-Євро5- Е5), що не відповідає вимогам пунктів 9, 20 Технічного регламенту щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року № 927 на АЗС № 80 Sun Oil за адресою: вул. Бережинське шосе 6, с. Бережинка, Кіровоградський район, Кіровоградська область, 27605, ТОВ «ТД «САН ОЙЛ» (код ЄДРПОУ 391971130), місцезнаходження юридичної особи: вул. Ромена Роллана, буд. 12, м. Харків, 61058.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Основним доводом касаційної скарги є те, що суди першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано не застосували до спірних правовідносин Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим, на думку скаржника, суди дійшли необґрунтованого висновку про правомірність застосування до позивача обмежувальних (коригувальних) заходів.
26. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
27. Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» державний ринковий - діяльність органів ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз суспільним інтересам.
28. Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» дія цього Закону поширюється на відносини щодо:
здійснення ринкового нагляду за продукцією, що охоплюється встановленими вимогами, крім видів продукції, зазначених у частині п`ятій цієї статті;
здійснення контролю всієї продукції, крім видів продукції, зазначених у частині п`ятій цієї статті.
Частиною п`ятою цієї ж статті передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням нагляду та контролю такої продукції: 1) послуги та роботи; 2) харчові продукти, харчові добавки, ароматизатори, дієтичні добавки та допоміжні матеріали для переробки харчових продуктів; 3) продукти тваринного походження; 4) корми, кормові добавки та премікси; 5) живі рослини і тварини; 6) продукція людського, рослинного і тваринного походження, що безпосередньо використовується як репродуктивний матеріал, призначений для відтворення; 7) спирт, алкогольні напої та тютюнові вироби; 8) лікарські засоби та ветеринарні препарати; 9) наркотичні засоби, психотропні речовини, їх аналоги і прекурсори; 10) ядерні матеріали, спеціальні матеріали, що розщеплюються, інша продукція у сфері використання ядерної енергії; 11) вироби військового призначення; 12) об`єкти містобудування; 13) об`єкти авіаційної діяльності.
29. Статтею 3 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» передбачено, що законодавство України про державний ринковий нагляд і контроль продукції складається з цього Закону, Закону України «Про загальну безпечність нехарчової продукції», інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в цій сфері, у тому числі технічних регламентів.
30. У свою чергу згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення, зокрема заходів державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції.
31. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що висновки судів попередніх інстанцій про необхідність застосування до спірних правовідносин положень спеціального Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» є обґрунтованими. Водночас доводи скаржника про пріоритетність норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є помилковими.
32. Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що у судовій практиці склався різний підхід стосовно питання пріоритетності у спірних правовідносинах положень Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» та необхідності застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки наведені скаржником приклади неоднакового застосування норм права стосуються рішень судів апеляційної інстанції. При цьому Верховний Суд не висловлювався стосовно правильності висновків судів апеляційної інстанції у справах № 854/959/19, № 420/2136/19 та № 520/3831/19, тобто не формулював правових висновків з цього питання.
33. Водночас відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені саме в постановах Верховного Суду.
33. З огляду на вищезазначене, а також, виходячи зі змісту положень статей 1, 2 та 3 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» та частини другої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», колегія суддів доходить висновку про те, що правовідносини, які виникають у сфері здійснення заходів державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, регулюються спеціальними законами України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції», «Про загальну безпечність нехарчової продукції», технічними регламентами та іншими нормативно-правовими актами, що визначають особливий порядок здійснення перевірок характеристик продукції, у тому числі відбору зразків продукції та їх експертизи (випробування), вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів, здійснення контролю стану виконання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів, а також інші правові та організаційні засади здійснення державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції.
34. Стосовно висновків судів попередніх інстанцій по суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.
35. Частинами першою та другою статті 10 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» визначено, що ринковий нагляд здійснюється органами ринкового нагляду в межах сфер їх відповідальності. Органи ринкового нагляду становлять єдину систему.
Сфери відповідальності органів ринкового нагляду включають види продукції, що є об`єктами технічних регламентів, і можуть включати види продукції, що не є об`єктами технічних регламентів.
Згідно з частиною шостою цієї ж статті органи ринкового нагляду та сфери їх відповідальності визначаються Кабінетом Міністрів України.
36. На виконання цих положень Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1069 затверджено Перелік видів продукції, щодо яких органи державного ринкового нагляду здійснюють державний ринковий нагляд (далі - Перелік № 1069), відповідно до пункту 21 якого, Держекоінспекція здійснює державний ринковий нагляд на відповідність вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року № 927 «Про затвердження Технічного регламенту щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив» (далі - Технічний регламент № 927) відносно такого виду продукції, зокрема: автомобільні бензини, дизельне, суднове та котельне паливо.
37. За приписами частини першої статті 15 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» посадові особи, які здійснюють ринковий нагляд, зокрема, мають право:
1) проводити у випадках і порядку, визначених цим Законом, документальні перевірки та обстеження зразків продукції, відбирати зразки продукції і забезпечувати проведення їх експертизи (випробування);
2) безперешкодно відвідувати, за умови пред`явлення службового посвідчення та посвідчення (направлення) на проведення перевірки, у будь-який час протягом часу роботи об`єкта:
а) торговельні та складські приміщення суб`єктів господарювання і місця, зазначені у пункті 2 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції і перевірок стану виконання суб`єктами господарювання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів;
б) місця, зазначені в пункті 3 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок додержання вимог щодо представлення продукції, яка не відповідає встановленим вимогам, перевірок характеристик продукції та перевірок виконання суб`єктами господарювання приписів і рішень відповідно до частини п`ятої статті 26 цього Закону;
в) місця, зазначені в пункті 4 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції;
5) складати акти перевірок та застосовувати в установленому законом порядку штрафні санкції до суб`єктів господарювання за порушення вимог цього Закону, Закону України «Про загальну безпечність нехарчової продукції» та встановлених вимог;
6) складати на основі актів перевірок протоколи про адміністративні правопорушення у сфері здійснення ринкового нагляду та розглядати справи про відповідні адміністративні правопорушення згідно із законом України.
38. Відповідно до частин першої та другої статті 20 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» ринковий нагляд здійснюється відповідно до секторальних планів ринкового нагляду, які щорічно затверджуються органами ринкового нагляду відповідно до сфер їх відповідальності. Секторальний план ринкового нагляду охоплює види продукції відповідно до сфер відповідальності органів ринкового нагляду та визначає належність цих видів продукції до певного ступеня ризику.
39. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ДЕІ України затверджено секторальний план державного ринкового нагляду на 2019 рік продукції «Автомобільний бензин, дизельне, суднове та котельне паливо» відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року № 927 «Про затвердження Технічного регламенту щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив», орган ринкового нагляду - Держекоінспекція.
40. Відповідно до частин першої та другої статті 22 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» заходами ринкового нагляду є:
1) перевірки характеристик продукції, у тому числі відбір зразків продукції та їх експертиза (випробування);
2) обмежувальні (корегувальні) заходи, що включають:
а) обмеження надання продукції на ринку;
б) заборону надання продукції на ринку;
в) вилучення продукції з обігу;
г) відкликання продукції;