ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа №320/6514/18
адміністративне провадження № К/9901/1416/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба у справах дітей та сім`ї Бориспільської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глущенко Я.Б., Ключковича В.Ю., Пилипенко О.Є. від 23 грудня 2020 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області (далі - відповідач, Бориспільська РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Служба у справах дітей та сім`ї Бориспільської районної державної адміністрації Київської області (далі - третя особа, Служба у справах дітей Бориспільської РДА), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 21 листопада 2018 року «Про припинення функціонування дитячого будинку сімейного типу родини ОСОБА_2 с. Ревне».
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підстави для припинення дитячого будинку відсутні; позивач вважає, що зазначене питання має вирішуватись за згодою сторін, а у разі недосягнення згоди - за рішенням суду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року позов задоволено.
4. Задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про припинення функціонування дитячого будинку сімейного типу (далі - ДБСТ) приймається тільки у зв`язку з переміщенням його до іншої адміністративно-територіальної одиниці. Угода про організацію діяльності ДБСТ укладається на підставі рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, підставою для припинення функціонування або ліквідації якого може бути розірвання такої угоди, а не навпаки. З метою захисту законних прав та інтересів дітей відповідачу необхідно звернутися до суду з позовом про розірвання угод про організацію діяльності ДБСТ, укладених з батьками-вихователями у визначеному законом порядку з наданням усіх підтверджуючих документів, що свідчать про несприятливі умови для подальшого перебування дітей у родині ОСОБА_2 .
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року апеляційну скаргу Бориспільської РДА Київської області задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив із закріплених у Положенні про дитячий будинок сімейного типу, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 року № 564 (далі - Положення № 564), вимоги про функціонування ДБСТ за умови перебування у ньому на вихованні та проживанні не менше п`яти дітей, а також встановлення судом фактів небажання дітей проживати у ДБСТ ОСОБА_2 . На підставі цього суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у відповідача були наявні правові підстави для прийняття спірного рішення про припинення функціонування такого будинку і таке рішення обумовлене необхідністю захисту прав дітей, які у ньому виховуються.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, допустив неправильне застосування положень пунктів 3, 4 та 6 Положення № 564, у зв`язку з чим дійшов необґрунтованих висновків про дотримання відповідачем порядку прийняття спірного розпорядження про припинення функціонування ДБСТ родини ОСОБА_2 .
9. Крім того, скаржник вважає, що судом апеляційної інстанцій необґрунтовано не враховано положення статті 31 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та пункту 19 Положення № 564, які визначають права та обов`язки батьків-вихователів ДБСТ.
10. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не застосував до спірних правовідносин положення пункту 24 Положення № 564 щодо обов`язку органу, який прийняв рішення про створення ДБСТ, вирішувати питання матеріального та фінансового забезпечення дитячого будинку.
11. Скаржник також наголошує, що оскаржуване судове рішення не відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка висловлене у постанові від 11 липня 2018 року у справі № 522/15356/16-а, у якій зазначено про відсутність підстав для прийняття відповідачем спірного рішення, оскільки він не наділений правом на прийняття рішення про розірвання угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу в односторонньому порядку.
12. Від скаржника надійшли також письмові пояснення до касаційної скарги, в яких просить врахувати, що у провадженні Бориспільського районного суду Київської області знаходиться справа № 359/3777/19 за позовом органу опіки і піклування Бориспільської РДА до ОСОБА_1 та ОСОБА_3 про ліквідацію ДБСТ та розірвання дії угоди про організації дитячого будинку, а тому вважає, що суд апеляційної інстанції у справі, що розглядається, дійшов передчасного висновку щодо правомірності розірвання угод про організацію ДБСТ та припинення функціонування дитячого будинку.
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу до суду подано 14 січня 2021 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/6514/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
16. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що ДБСТ родини ОСОБА_2 створено розпорядженням голови Бориспільської РДА від 30 серпня 2012 року № 2840. Цим же розпорядженням до ДБСТ родини ОСОБА_2 влаштовано трьох дітей.
18. 30 серпня 2012 року між Бориспільською РДА та ОСОБА_1 та ОСОБА_3 укладено угоду про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу № 09.
19. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 4 квітня 2012 № 3464 до ДБСТ родини ОСОБА_2 влаштовано ще трьох дітей, а 4 жовтня 2012 року укладено угоду про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу № 10.
20. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 05 листопада 2012 року №4151 до ДБСТ родини ОСОБА_2 влаштовано ще двох малолітніх сестер та того ж дня укладено відповідну угоду № 11.
21. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 15 січня 2015 року № 9 до ДБСТ родини ОСОБА_2 влаштовано малолітнього хлопчика та того ж дня укладено відповідну угоду № 19.
22. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 28 серпня 2018 року № 1012 вилучено та відраховано з ДБСП родини ОСОБА_2 двох дітей, а розпорядженнями від 18 вересня 2018 року № 1057 та № 1055 ще трьох дітей влаштовано до інших ДБСТ.
23. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 18 вересня 2018 року влаштовано до ДБСТ родини ОСОБА_2 двох дітей та укладено договір № 32.
24. Розпорядженням голови Бориспільської РДА від 30 жовтня 2018 № 1217 змінено форму влаштування двох дітей.
25. 21 листопада 2018 року розпорядженням Бориспільської РДА № 1339, серед іншого, припинено функціонування ДБСТ ОСОБА_2 , знято статус батьків-вихователів, виведено зі складу ДБСТ чотирьох дітей, знято з них статус дітей - вихованців, припинено дію трьох угод про організацію діяльності ДБСТ.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими, з огляду на наступне.
32. Основним доводом касаційної скарги є те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові допустив неправильне застосування положень пунктів 3, 4 та 6 Положення № 564, зокрема, без урахування правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 11 липня 2018 року у справі № 522/15356/16-а, та дійшов неправильного висновку про те, що відповідач дотримався порядку розірвання угод, що стало передумовою для припинення функціонування ДБСТ.
33. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
34. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
35. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
36. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.
37. Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. 4. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.
38. Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.
39. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.
40. Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
41. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.
Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
42. Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.
43. Статтею 1 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
44. Згідно статей 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.
Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.
45. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.
46. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20.
47. Відповідно до статті 256-8 Сімейного кодексу України рішення про створення дитячого будинку сімейного типу приймається районною, районною в містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, виконавчим комітетом міської (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Між батьками-вихователями та органом, який прийняв рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, на основі типового договору укладається договір про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу. Орган, який прийняв рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, зобов`язаний контролювати виконання батьками-вихователями своїх обов`язків щодо виховання та утримання дітей. Положення про дитячий будинок сімейного типу і типовий договір про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу затверджуються Кабінетом Міністрів України.