ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 травня 2022 року
м. Київ
справа №820/2130/16
адміністративне провадження №К/9901/4391/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Голови Служби безпеки України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, - Міністерства юстиції України, про визнання незаконним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року, прийняту в складі головуючого судді Спірідонова М.О., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кононенко З.О., суддів Сіренко О.І., Калиновського В.А.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Служби безпеки України та Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. , у якому просив:
- визнати незаконним і скасувати наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос про звільнення позивача з посади начальника Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого (далі - Інститут);
- поновити його на посаді начальника Інституту та стягнути із Служби безпеки України середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 з грудня 2013 року обіймав посаду начальника Інституту та пройшов перевірку за Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII), про що свідчить довідка від 30 липня 2015 року, якою не встановлено підстав для застосування до нього заборон, передбачених указаним Законом, зі змістом якої його ознайомлено у серпні 2015 року. Водночас підставою для звільнення позивача оскаржуваним наказом від 30 березня 2016 року №372-ос слугувала зовсім інша довідка про результати перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, а саме від 25 березня 2016 року, зі змістом якої його не ознайомлювали. За твердженнями ОСОБА_1 , попередня довідка про результати перевірки від 30 липня 2015 року в установленому порядку не скасована і є чинною, видання будь-яких інших довідок є незаконним і необґрунтованим, оскільки проведення повторної перевірки приписами Закону №1682-VII не передбачено. Оскаржуваний наказ, як уважає позивач, є незаконним, дискримінаційним, упередженим, таким, що порушує його трудові права.
ІІ. Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року позов задоволено. Скасовано наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Інституту. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Інституту та стягнуто на його користь із Служби безпеки України середній заробіток за час вимушеного прогулу. Постанову суду в частинах поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Інституту та стягнення на його користь із Служби безпеки України середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць звернуто до негайного виконання.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року апеляційні скарги Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. і Служби безпеки України залишено без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року - без змін.
5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржуваний наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос, яким позивача звільнено з посади начальника Інституту з підстави застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, винесено з порушенням норм законодавства, тому такий наказ підлягає скасуванню, а ОСОБА_1 поновленню на посаді зі стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані постанови є необґрунтованими, такими, що прийняті судами попередніх інстанцій без надання належної правової оцінки доказам у справі, із неправильним застосуванням норм матеріального права та без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду в справах №819/3432/15, №809/35/16, а також постанові Великої Палати Верховного Суду в справі №800/186/17.
8. Міністерство юстиції України стверджує про наявність у позивача, який у період з 14 вересня 1981 року до 01 березня 1992 року був військовослужбовцем та обіймав посади: оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; старший оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; заступник начальника особливого відділу КДБ СРСР, критерію очищення влади, що відповідає пункту 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII та є безумовною підставою для застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 вказаного Закону. Допущені Службою безпеки України певні процедурні порушення та прострочення відповідних строків, як зазначає скаржник, не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного наказу від 30 березня 2016 року №372-ос, оскільки такі порушення не звільняють від виконання вимог Закону №1682-VII і не відміняють застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, норми якого носять імперативний характер.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Представником Служби безпеки України та Голови Служби безпеки України подано відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України із проханням її задовольнити, постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року скасувати і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі. У відзиві зазначено, зокрема, про те, що Голова Служби безпеки України, як керівник цього органу, на виконання вимог Закону №1682-VII був зобов`язаний прийняти рішення про звільнення позивача незалежно від того, вчиняв чи не вчиняв він будь-які дії, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав і свобод людини. Неприйняття такого рішення означало б невиконання Головою Служби безпеки України вимог Закону №1682-VII.
10. Представником ОСОБА_1 подано відзив і письмові пояснення на касаційну скаргу із проханням відмовити у задоволенні її вимог, а оскаржувані постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року залишити без змін, оскільки вони прийняті з дотриманням норм матеріального і процесуального права, є законними та обґрунтованими.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Яковенка М.М., суддів Дашутіна І.В., Шишова О.О. ухвалою від 03 березня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року №1886/0/78-20 справу №820/2130/16 передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 19 жовтня 2020 року прийнято до провадження.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 03 травня 2022 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 05 травня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. ОСОБА_1 з 25 грудня 2013 року обіймав посаду начальника Інституту.
15. З метою виконання вимог Закону №1682-VII, відповідно до Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, та згідно із Планом проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №1025-р, Головою Служби безпеки України 03 листопада 2014 року прийнято наказ №707 «Про початок проведення в Службі безпеки України перевірки, передбаченої статтею 5 Закону України «Про очищення влади»», у тому числі стосовно керівництва Інституту.
16. 05 березня 2015 року ОСОБА_1 була подана на ім`я Голови Служби безпеки України заява про його згоду на проведення щодо нього перевірки, передбаченої Законом №1682-VII.
17. У серпні 2015 року ОСОБА_1 ознайомлено із довідкою від 30 липня 2015 року №11/3/1-10110к, у якій міститься висновок про те, що за результати проведеної Службою безпеки України перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, установлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частинами третьою та четвертою статті 1 Закону №1682-VII.
18. За результатами повторної перевірки, проведеної Службою безпеки України із урахуванням, зокрема, роз`яснень Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року №11.0.2/1674 щодо поняття «працівники органів державної безпеки», 25 березня 2016 року складено довідку №11/3-3127, у якій зроблений висновок про те, що до ОСОБА_1 застосовуються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, за критеріями, визначеними пунктом 3 частини четвертої статті 3 цього Закону.
19. У вказаній довідці зазначено, що за матеріалами особової справи встановлено, що ОСОБА_1 у період з 13 серпня 1980 року до 01 вересня 1980 року перебував у розпорядженні Вищих курсів військової контррозвідки КДБ СРСР, з 01 вересня 1980 року до 01 березня 1992 року проходив військову службу в КДБ УРСР на посадах оперативного складу.
20. За результатами проведеного аналізу Службою безпеки України з`ясовано, що ОСОБА_1 у період з 14 вересня 1981 року до 01 березня 1992 року був військовослужбовцем та обіймав посади: оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; старший оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; заступник начальника особливого відділу КДБ СРСР.
21. У квітні 2016 року ОСОБА_1 ознайомлено з наказом Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. від 30 березня 2016 року №372-ос, яким позивача звільнено з посади начальника Інституту згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) з підстав, передбачених Законом №1682-VII. Підстава: довідка про результати перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, від 25 березня 2016 року №11/3-3127.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
24. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Частиною першою статті 5 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, визначалося, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Відповідні норми збережені у частині першій статті 3 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
26. За правилами статті 8 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Ці норми збережені у статті 6 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
27. Відповідно до частин четвертої та шостої статті 9 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Відповідні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
28. За правилами частини першої статті 11 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, та частини першої статті 9 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
29. У статті 3 Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
30. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. Як визначено у частинах першій та другій статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
32. Громадяни згідно із приписами статті 38 Конституції України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
33. Частиною другою статті 61 Конституції України визначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
34. Відповідно до частин першої, другої, четвертої, шостої та сьомої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
35. У пункті 6 частини першої статті 5-1 КЗпП України закріплено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
36. Згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом №1682-VII, який набрав чинності 16 жовтня 2014 року і визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
37. За правилами частини другої статті 36 КЗпП України у випадках, передбачених пунктами 7, 7-1 і 7-3 частини першої цієї статті, особа підлягає звільненню з посади у триденний строк з дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, а у випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом №1682-VII.
38. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
39. Приписами частини другої статті 1 Закону №1682-VII визначено, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
40. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
41. Перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), визначено у статті 2 Закону №1682-VII, у статті 3 цього Закону встановлено критерії здійснення очищення влади (люстрації), а в статті 5 Закону №1682-VII - порядок проведення перевірки.
42. За приписами пункту 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей).
43. Кабінет Міністрів України постановою від 16 жовтня 2014 року №563 затвердив Порядок проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», який визначає механізм/процедуру здійснення очищення влади (люстрації).
44. Розпорядженням від 16 жовтня 2014 року №1025-р Кабінет Міністрів України затвердив План проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», яким визначено черговість зі строками здійснення перевірки, передбаченої Законом №1682-VII.
45. Відповідно до частини п`ятої статті 1 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.
46. Пунктом 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: 1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів; 2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному вебсайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII, у порядку та строки, визначені цим Законом.